I квартал 2012 р

Матеріали, розміщені в першому випуску 2012 року, продовжують досліджувати європейсь­ку інтеграцію України як процес ре­форм в усіх сферах нашого життя, загострення супереч­ностей навколо питань до­тримання нашою держа­вою європейських ціннос­тей, що спричиняє кризову си­туацію у відносинах Україна-ЄС, а також аналізують здобутки та пріоритети зовнішньої політики України.

* * *

Олександра Шаповалова

Від слів до справи: здобутки та проблеми європейської

інтеграції України.

Осінь 2011 р. виявилася періодом суттєвого прог­ресу і водночас серйозних випробувань для євроінтеграційного курсу Украї­ни. З одного боку, було за­вершено переговорний процес щодо узгодження тексту Угоди про асоціа­цію між Україною та Євро­пейським Союзом. З іншо­го, загострення супереч­ностей навколо питань до­тримання нашою держа­вою європейських ціннос­тей та фіксації в майбутній Угоді європейської перс­пективи України істотно вплинуло па загальний клімат двосторонніх взає­модій і загальмувало рух до остаточного підписання Угоди.

Потрібно визнати, що протягом року і Україна, і європейська сторона влас­ними діями сприяли над­мірній драматизації поточ­ної стадії діалогу, неодно­разово акцентуючи свою налаштованість на неод­мінне досягнення вже най­ближчим часом поворот­них результаті в у просу­ванні двосторонніх відносин. Тим самим було зумов­лено ризиковане і, зреш­тою, мало чим виправдане зростання очікувань від запланованих на другу по­ловину року спільних за­ходів, у першу чергу, від саміту Україна-ЄС у Києві 19 грудня. Однак, стрім­кий розвиток подій зумо­вив зміну загального кон­тексту відносин, а з ним і модифікацію завдань, що постали перед обома сто­ронами внаслідок виходу на перший план найбільш суперечливих аспектів їх­ніх взаємин. За таких обс­тавин Києву та Брюсселю необхідно було щонаймен­ше утримати вже досягнуті українські євроінтеграційні здобутки і підтверди­ти свою готовність рухати­ся далі в рамках формату Угоди про асоціацію, що­найбільше — досягти оста­точного компромісу сто­совно тексту Угоди, аби мати змогу перейти до формальних процедур з надання їй чинності — па­рафування, підписання та ратифікації.

Реалізація цих завдань ускладнювалася ще й тим фактом, що хвиля взаємної критичної риторики, яка розгорнулась останніми місяцями, призвела до радикалізації позицій сторін і артикуляції ними більш жорстких вимог щодо ук­ладання та змісту Угоди. Це не тільки обмежило по­ле для потенційного комп­ромісу з найбільш чутли­вих питань, а й серйозно знизило спроможність обох контрагентів відходи­ти від заявлених позицій навіть заради якісного прогресу у відносинах, хо­ча нагальна необхідність у ньому була очевидною для всіх учасників переговор­ного процесу. І хоча за декілька тижнів до саміту позиції обох учас­ників помітно пом'якши­лись, вони не були карди­нально переглянуті, а та­кий стан речей унемож­ливлював вироблення на цьому етапі чогось більш вагомого, ніж проміжний тактичний компроміс, який дасть змогу Києву та Брюсселю продовжити діалог в очікуванні норма­лізації політичної атмо­сфери.

Результати саміту ціл­ком відповідають цим очі­куванням. За його підсум­ками сторони оголосили про остаточну фіналізацію роботи над текстом Угоди про асоціацію та про від­криття шляху до її якнайс­корішого парафування. Утім, погодження тексту ще не означає усунення всіх перепон для її підпи­сання — Президент Євро­пейської Ради Херман ван Ромпей однозначно визна­чив, що, попри бажання ЄС якнайшвидше перейти до кроків із підписання та ратифікації Угоди, це буде залежати від політичних обставин, зокрема дотри­мання українською вла­дою свободи преси, свобо­ди зібрань, здійснення повномасштабної судової реформи та проведення парламентських виборів 2012 р. у відповідності з усіма стандартами ОБСЄ та із забезпеченням рівних можливостей для участі в них усіх заявлених канди­датів.

Підсумки саміту зво­дяться до таких моментів. Угода про асоціацію оста­точно сформована і може бути парафована протягом найближчих місяців, але Київ був змушений піти на поступки в питанні перс­пективи членства, прого­лосивши натомість в од­носторонньому порядку свою готовність вбачати в цій Угоді засіб не тільки наближення, але й вступу до ЄС, що, зрештою, не змінює формальний харак­тер самої Угоди. Од­нак, що є найбільш важли­вим, підписання Угоди за­лишається негарантованим.

Отже, незважаючи на те, що процес становлення асоціації між Україною та ЄС вдалося «зберегти на плаву», порозуміння між партнерами не можна вва­жати повноцінним, а це оз­начає, що криза у відноси­нах Україна-ЄС, спричи­нена протиріччями в оцін­ці внутрішніх перетворень в Україні, ще далека від свого завершення.

Хоча ситуація, що скла­лася, містить доволі багато емоційних забарвлень з обох сторін, у цілому вона вельми адекватно відобра­жає об'єктивні прогалини та слабкі ланки пріоритет­ної для Євросоюзу моделі обмеженої «м'якої» інтег­рації східних сусідів, зас­нованої на нормативній конвергенції, квінтесен­цією якої має стати Угода про асоціацію. І якщо на попередніх етапах просу­вання відносин Україна-ЄС могло відбуватися при збереженні амбівалентно­сті щодо їхніх фундамен­тальних політичних пара­метрів, то події останніх місяців продемонстрували неможливість і надалі аб­страгуватися від найбільш критичних питань, що виз­начають загальну спрямо­ваність і реальне напов­нення цих відносин.

Серед таких питань вар­то виділити, по-перше, ефективність нинішнього нормативно орієнтованого підходу ЄС у його політиці щодо східних сусідів; по-друге, відповідність Угоди про асоціацію тим завданням і очікуванням, що покладають на неї обидві сторони; по0третє, значення Угоди про асоціацію для політичної конфігурації європейського континенту.

Нормативно орієнтований підхід відрізняється двома визначними особливостями — спрямованістю на здійснення внутрішніх трансформацій у країнах-партнерах шляхом стимулювання їх конвергенції з нормами, правилами та стандартами ЄС і встановлення кореляційного зв'язку між прогресом на шляху подібної конвергенції та формальним зближенням з євро інтеграційною спільнотою.

Тим не менш, цей підхід, формально запровадже­ний у відносинах Україна-ЄС із започаткуванням Європейської політики су­сідства, не вдалося втілити на практиці повною мірою. Насамперед це стосується зв'язку між внутрішніми перетвореннями і перехо­дом до нових стадій набли­ження України до ЄС. Хо­ча у двосторонніх відноси­нах був сформований іс­тотний нормативний ком­понент (спочатку у вигляді Плану дій ЄПС, згодом Порядку денного асоціа­ції), його функціонування відбувалось переважно на секторальному рівні, лише побічно впливаючи на роз­виток політичного діалогу. Жоден із базових політич­них форматів відносин Україна-ЄС не став результа­том попереднього вико­нання чітко окресленого кола нормативних вимог, а скоріше компромісним продуктом комплексного, у тому числі політичного торгу, причому не тільки між Україною та Євросоюзом, а й у межах ЄС між окремими гру­пами його членів.

Варто зазначити, що по­дібна нормативна амбіва­лентність поряд із згада­ною політичною амбіва­лентністю до певної міри влаштовувала обидві сто­рони. Відсутність фіксованого зв'язку між дотри­манням єв­ропейських стандартів, у тому числі демократич­них ціннос­тей, та залу­ченням Ук­раїни до євроінтеграційних процесів давала змогу як Україні, так і Євросоюзу зберігати відносну свободу дій і по­декуди використовувати невизначеність перспек­тив двосторонніх відносин як важіль виливу у взає­модії з третіми державами.

Гіпотетично Угода про асоціацію покликана вип­равити ці недоліки шля­хом запровадження чітких зобов'язань сторін — з ук­раїнського боку зобов'я­зань щодо імплементації норм і стандартів ЄС, з бо­ку ЄС — щодо залучення України до процесів інтег­рації завдяки створенню глибокої та всеосяжної зо­ни вільної торгівлі. Але при цьому сама Угода не є продуктом нормативної обумовленості. Перехід до такого формату відбувся під впливом сприятливої по­літичної кон'юнктури та бурхливих перипетій 2008 р. і не був попередньо обумов­лений виконанням тих чи інших нормативних вимог. Тому конфігурація Угоди та умови її укладання зале­жать виключно під полі­тичної волі сторін та наяв­ності взаємної згоди між ними.

Ще більш вразливою по­зиція ЄС виглядає у світлі того, що його нинішні пре­тензії стосуються не стіль­ки дотримання певних норм як таких, скільки ок­ремих випадків їх застосу­вання, що дедалі посилює репрезентацію політичної заангажованості на проти­вагу іміджу нормативної нейтральності, який увесь цей час культивувався єв­ропейськими органами. На­томість необхідний більш комплексний підхід, який ураховував би як інтереси зацікавлених сторін, так і загальне значення процесу укладання Угоди про асо­ціацію в регіональному та континентальному масш­табі.

У цьому контексті по­трібно також звернути ува­гу на те, що Київ і Брюс­сель покладають на Угоду про асоціацію суттєво від­мінні завдання. Якщо для Євросоюзу вона є інстру­ментом стимулювання ба­жаних внутрішніх транс­формацій Української дер­жави (що, як очікується, автоматично генерувати­муть належний політич­ний ефект), то для України вона має перш за все сим­волічну та політичну цін­ність як засіб утвердження своєї європейської іден­тичності та посилення власних статусних харак­теристик у міжнародному середовищі (поряд із еко­номічними перевагами від розширення доступу на ринок ЄС).

Підбиваючи під­сумок, слід зазначи­ти, що кризова си­туація, яка склалася у відносинах Україна-ЄС, винісши на поверхню клю­чові стратегічні проблеми цих відносин, разом з тим сприяє їх подальшому за­гостренню. Тактика одно­стороннього тиску, яку Євросоюз застосовує щодо України, поглиблює кон­цептуальні протиріччя, за­кладені в нормативно орі­єнтованій моделі, на якій ґрунтується Угода про асо­ціацію. І хоча як українсь­ка, так і європейська сто­рона демонструють заці­кавленість у її остаточно­му підписанні, надмірне затягування цього процесу може призвести до істот­ної зміни політичного кон­тексту, в якому реалістич­ність імплементації Угоди буде дедалі більш віднос­ною.

Зовнішні справи. — 2012. — № 1. — С. 15-19.

Андрій Веселовський

Європейська інтеграція починається в Україні

Українське суспільство, обрані ним керівництво держави, уряд, депутати Верховної Ради в абсо­лютній більшості вважа­ють європейську інтегра­цію стратегічним курсом розвитку нації. Європейсь­ка інтеграція як процес ре­форм в усіх сферах нашого життя, як поєднання еко­номічного розвитку з ви­соким соціальним захис­том, особистою безпекою і демократичними свобода­ми — ось той ідеал, до яко­го хочуть рухатися грома­дяни України в місті та селі, молоді й старі, за­можні й не дуже.

Саме тому курс на євро­пейську інтеграцію закріп­лений в національному за­конодавстві, бюджеті, пла­нах роботи всіх органів вла­ди. Міністерство закор­донних справ України ра­зом з економічним та юри­дичним відомствами є провідним партнером Єв­ропейського Союзу в його реалізації. Переговорні про­цеси між Києвом і Брюсселем (а їх ведеться одночас­но чимало і в багатьох сфе­рах) — осердя евроінтеграційних зусиль, але вони не вичерпують усього різно­маніття зв'язків, поклика­них зближувати Західну й Центральну Європу зі Схід­ною, країни ЄС з Україною. Велику частину роботи ви­конують численні регіо­нальні організації, в рам­ках яких співробітничають і країни-члени ЄС, і кан­дидати, і аспіранти, такі, я к наша держава.

Найбільш яскравим при­кладом і, водночас, успіш­ним інструментом інтегра­ції є, безперечно, найстарі­ша регіональна структура — Центральноєвропейська Ініціатива (ЦЄІ). Той факт, що про цю організацію знають в нашій країні не­багато, і навіть фахівці-міжнародники, спонукує до подання додаткової ін­формації. Тим більше, що протягом 2012 р. Україна головує в Центрально­європейській Ініціативі, отже, організовуватиме її поточну діяльність, забез­печуватиме регулярні за­ходи і, значною мірою, визначатиме поточні пріори­тети.

У гаслі ЦЄІ — «Через регіональне співробітниц­тво — до Європейської ін­теграції» — у концентрова­ному вигляді викладено всю філософію цього об'єд­нання. До складу Ініціати­ви входять 18 держав, з яких рівно половина є чле­нами Європейського Сою­зу, а решта — кандидати або такі, що проголосили членство своєю метою. Рівне співвідношення — ве­личина непостійна. З року в рік кількість членів зрос­тає, і, як це не дивно на перший погляд, їхня увага до тих, хто хоче їх насліду­вати, при цьому не змен­шується. Це відбувається тому, що в статутних доку­ментах ЦЄІ чітко зазначе­на мета — члени ЄС допо­магають бажаючим приєд­натися, реформуватися, використовують для цього свої ресурси та знання. Сприяючи інтегра­ційним процесам у Цент­ральній і Східній Європі, вони поширюють спільне правове поле, спільні су­спільні цінності, спільний діловий клімат, спільні ін­тереси, щоб залишатися конкурентними в глобалізованому світі.

Центральноєвропейська Ініціатива за понад 20 ро­ків свого існування пере­жила, як і більшість між­державних утворень у Єв­ропі, складну еволюцію. На відміну від деяких, що занепали або навіть зник­ли (приміром, Західно­європейський Союз), ЦЄІ зростала чисельно, зміц­нювалася статутно та вдо­сконалювалася організа­ційно.

Організація виникла 11 листопада 1989 р. і назива­лася Квадрагонале, або Чотирикутник, бо склада­лася з Італії, Австрії, Угор­щини й тодішньої Югосла­вії. Останні дві держави ще задовго до закономір­ного краху так званої со­ціалістичної системи обе­режно перелаштовували свої суспільства на ринко­ві засади, відкривали шлях громадянам до прав і сво­бод. Члени Євросоюзу за­пропонували в рамках Чотирикутника ділитися до­свідом, надавати фінансо­ву підтримку своїм схід­ним сусідам, з якими їх пов'язала географія, істо­рія та спільне бажання жи­ти в новій Європі без кор­донів і холодної війни.

Італо-угорська ініціати­ва виявилася привабли­вою, і невдовзі все нові й нові центрально- і східно­європейські держави пода­вали заяви про приєднан­ня. Чотирикутник став П'я­тикутником (приєдналася Чехсловаччина), потім Шестикутником (Польща), а потім врешті — колом однодумців. У 1996 р. серед них виявилася й Україна. Згодом, після закінчення кривавих війн па Балка­нах, опинилися в органі­зації всі тутешні країни.

Паралельно з чисельні­стю зростало розуміння необхідності організацій­ного та кадрового зміцнен­ня ЦЄІ. Інформаційний центр перетворився на Виконавчий секретаріат, очолюваний Генераль­ним Секретарем, держави-учасники ухвалили доку­менти статутного характе­ру — Правила процедури та Керівні принципи, визна­чили формати взаємодії та відповідальність учасників і призначених ними орга­нів. Бажаючі можуть озна­йомитися з ними на сайті ЦЄІ — WWW.CEINET.ORG.

ЦЄІ в дійсності с своє­рідним банком збирання ідей і грошей для виконан­ня проектів, покликаних сприяти інтеграційним програмам у країнах-аспірантах. Одним із безсум­нівних способів переймати досвід інтеграції експерти визнають виконання бага­тосторонніх проектів. При­чому ч и м більше учасників — тим краще. У широкому колі кожен має брати до уваги інтереси інших. Істи­на проста й очевидна. Саме тому такий підхід, як тен­дер з єдиним учасником, в Ініціативі неможливий. Ідеальна кількість — поло­вина країн ЦЄІ, тобто на сьогодні — дев'ять.

Проекти подають гро­мадські організації, уря­дові інституції, органи міс­цевого самоврядування. Як має виглядати проект за формою та змістом, мож­на дізнатися на сайті в де­талях. Які з цих проектів отримають фінансову під­тримку — визначають ано­німні експерти країн Іні­ціативи. Вони керуються спільно погодженими кри­теріями.

Для того, щоб «банк для проектів» працював не у вакуумі, він має орієнтува­тися в усіх сферах життє­діяльності своїх країн-членів. Тому до початкового міжурядового рівня дода­лися діловий, парламент­ський, молодіжний форма­ти, а останнім часом — ще громадянський форум та мережа неурядових орга­нізацій. І все це реально функціонує!

Рішення обов'язкового характеру щодо стратегії діяльності ЦЄІ прийма­ють, від імені своїх дер­жав, міністри закордонних справ, які зустрічаються влітку. Спільні дії 18 дер­жав Європи є важливим фактором у життєдіяль­ності всього континенту, уважно вивчаються в Євросоюзі, НАТО, Раді Євро­пи, ОБСЄ.

Поточну роботу прово­дять Національні коорди­натори. Керуючись рішен­нями міністрів, вони фор­мують пул проектів, прий­мають остаточне рішення про їхнє схвалення. Вони відповідають за інформа­цію про діяльність Ініціа­тиви у своїх країнах, залу­чають міністерства та ві­домства, неурядові органі­зації до взаємодії.

Українські урядові інс­титуції, на жаль, не завжди повноцінно беруть участь у проектах ЦЄІ, фінансова допомога в яких незначна. Для вітчизняних міністерств, що оперують мільярдами, укладати неп­рості заявочні форми й очікувати на схвалення кілька місяців або й рік, а потім ще звітувати, не виг­лядає привабливим.

Досвід низки країн ЦЄІ показує, що варто діяти інакше, оскільки вони усві­домили, що тактика малих, послідовних і всеохоплюючих кроків приносить конкретні результати. Таких прикладів багато: сотню проектів що­річно випускає ЦЄІ в жит­тя спільно з банками, ін­шими регіональними ор­ганізаціями, Європейсь­ким Союзом і його органа­ми, урядами країн-членів ЄС. Це і є європейська ін­теграція по суті. Але не за­конодавство, не угоди та програми інтегрують Ук­раїну в європейський простір, а реальні й послідовні зміни в побуті, повсякденній життєдіяльності. Цьому намагається сприя­ти Центральноєвропейсь­ка Ініціатива.

Україна розглядає своє головування в ЦЄІ як засіб у просуванні евроінтеграційних прагнень та на­буття повноправного член­ства в ЄС у майбутньому, механізм сприяння розвитку інфраструктурних процесів та удосконалення інституційних систем з ме­тою їх синхронізації з єв­ропейськими моделями господарювання.

Україна реалізує своє го­ловування через активну участь у діяльності робо­чих органів, структур, ме­реж і програм усіх трьох вимірів Ініціативи — у рам­ках політичного, парламе­нтського, економічного та науково-технологічного співробітництва. Вагому роль у плані практичної реалізації згаданих нап­рямів відіграє співпраця в рамках спільних проектів ЦЄІ. Усталені пріоритети України становлять осно­ву для проведення в дер­жаві системних тематич­них міжнародних заходів під егідою ЦЄІ, то сприя­ють активізації участі на­шої країни в загальноєвро­пейському процесі та під­вищенню економічної від­дачі від цього співробіт­ництва.

У концептуальному пла­ні пріоритетні напрями на­шого головування в ЦЄІ відповідають Порядку ден­ному асоціації України з ЄЄ і підтримують його практичними заходами.

З цією метою наша краї­на спирається на затверд­жені на державному рівні національні пріоритети, що відповідають згаданим сферам дії ЦЄІ. На основі визначених пріоритетних напрямів розвитку спів­робітництва відповідні ус­танови й організації Украї­ни па регулярній основі готують і представляють власні проекти для фінан­сової та технічної підтрим­ки з боку Ініціативи. Знач­ним позитивом з точки зо­ру ЦЄІ є розроблення та реалізація проектів, що фінансуються спільно з ЄС у рамках відповідних програм для країн Східної Європи, у тому числі Ук­раїни.

Під час свого головуван­ня Україна прагне до під­вищення економічної від­дачі ЦЄІ. У цьому зв'язку надзвичайно важливим є проведення заходів і реа­лізація на території нашої країни проектів ЦЄІ в га­лузі транскордонного співробітництва, транс­порту, сільського господа­рства, енергетики, особли­во з урахуванням остан­ньої хвилі розширення ЄС. Такі заходи є нагодою привернути увагу до дея­ких нагальних проблем у регіоні та забезпечити їх вирішення в потрібному для нашої держави ра­курсі: залучення іноземно­го та національного капі­талів, генерування нових спільних проектів та по­шуки шляхів їх фінансу­вання, популяризація по­тенціалу нашої країни то­що. Присутність на відповідних тематичних фо­румах представників про­відних світових фінансо­вих інституцій надає ре­ального наповнення ідеям і домовленостям, що вини­кають у ході зазначених за­ходів.

Україна використовува­тиме своє головування в ЦЄІ у 2012 р. для налагод­ження кращого діалогу з представниками країн-учасниць, посилення свого впливу й авторитету в Іні­ціативі та регіоні в цілому. Голову­вання в Центральноєвро­пейській Ініціативі впро­довж 2012 р., особливо після головування у Раді Європи у 2010 р. і напере­додні головування в ОБСЄ у 2013 р., — чудова мож­ливість довести, що вміємо не лише оголосити, а й ре­алізувати. Хочеться віри­ти, що так і станеться.

Зовнішні справи. — 2012. — № 1. — С. 5-7.

Павло Кост

Збій системи, або Що гальмує інтеграцію України в ЄС

Адміністративну рефор­му (разом із подоланням корупції) не без підстав уважають основною умовою успіху України в інтеграції з Європейським Союзом. За 20 років незалеж­ності Київ не зміг адаптувати свої органи до викликів, які сам перед собою ставить. Як треба модернізувати державне управління, показали країни Центральної Європи, наприк­лад Польща. Польська модель реформи публічної служби не має бути дзеркальною для Ук­раїни, але провідні її риси вар­то брати до уваги.

Однією з умов ефективнос­ті політики держави на шляху до ЄС є створення органу, по­кликаного координувати цю політику. У Польщі 1996 року було створено Управління ко­мітету європейської інтеграції (УКЄІ) з фактичним статусом міністерства. Серед основних завдань УКЄІ було прискорен­ня роботи над адаптацією польського законодавства до стандартів ЄС, інформування громадян про перебіг інтеграції з ЄС. Також УКЄІ забезпечувало Комітет європейської інтеграції (КЄІ, до складу якого входили чле­ни уряду) інформацією щодо прогресу і викликів євроінтеграції РП. Така модель забезпе­чила ефективну роботу всіх ор­ганів.

В Україні схожу формою структуру — Координаційне бюро європейської та євроат­лантичної інтеграції — створе­но в липні 2008 року. Однак орган дістав невисокий ста­тус — підрозділу Секретаріату КМУ, а в грудні 2010-го його перетворено на Департамент європейської інтеграції того самого Секретаріату, з безпосереднім підпорядкуванням службі першого віце-прем'єр-міністра — міністра економіч­ного розвитку і торгівлі. Та­кий низький статус органу ставить під сумнів сенс його іс­нування, бо ж він не зможе ефективно працювати.

Очевидною є потреба під­нести статус Департаменту, перетворивши його в ЦОВВ.

На такий орган можна поклас­ти повноваження за «поль­ською» схемою, але з огляду на українську специфіку від­повіднішою була б дещо інша модель. Безперечно доцільною є концентрація діяльності на кількох ключових напрямках, де є явні прогалини: 1) розроб­лення стратегічних докумен­тів у сфері інтеграції з ЄС, мо­ніторинг і оцінювання цього процесу; 2) координація залу­чення зовнішньої фінансової допомоги та 3) інформування громадян у ділянці євроінтеграційної проблематики. Утім, треба пам'ятати, що існування такої структури і надання їй суттє­вих повноважень матиме сенс лише тоді, коли влада демон­струватиме справжню волю в реалізації євроінтеграційних намірів.

Другим чинником, який впливає на ефективність робо­ти держорганів у процесі євроінтеграції, а також на ефек­тивність держполітики зага­лом, є розмежування функцій окремих інституцій, особливо незалежне функціонування органу контролю. Така струк­тура відіграла велику роль у процесі реалізації стратегіч­них цілей політики Польщі, зокрема щодо здобуття член­ства в ЄС. За контроль вико­нання бюджету та реалізації внутрішнього аудиту органа­ми влади всіх рівнів у Польщі відповідає Найвища контроль­на палата (НІК).

Українські органи контро­лю функціонують в інших умовах. Державна фінансова інспекція (ДФІ, давніше КРУ) і Рахункова палата не такі впливові. Адже сама підпоряд­кованість ДФІ Міністерству фінансів не дає змоги працю­вати незалежно. КМУ фактично контролює сам себе. А з огляду на поточну підпо­рядкованість Кабміну Прези­дентові ще важче уявити вияв­лені ДФІ зловживання в Адмі­ністрації Президента… Виходить, метою «адмінреформи» грудня 2010 року була лише зміна вивіски.

Теоретично більші можли­вості має підзвітна і підпоряд­кована ВРУ Рахункова палата (РП). Проте хоча РП «прова­дить свою діяльність самостій­но, незалежно від будь-яких інших органів держави», факт, що її керівництво обирає на сім років звичайна (а не конституційна) більшість складу парламенту, суттєво обмежує незалежність РП. Можливість відкликати керів­ництво Палати через «пору­шення ним законодавства Ук­раїни або службові зловживан­ня» (що констатує рішення ВРУ) нівелює самостійність РП. Іншою істотною прогалиною є відсутність обов'язку повідом­ляти прокуратуру в разі вияв­лення порушень. РП має лише право на це, що є відчутним ударом по системності роботи Палати.

За прогрес треба визнати ухвалення в листопаді 2011-го нової редакції Закону України «Про державну службу», яка набере чинності з 1 січня 2013 року. На думку Віри Нанівської, директора Міжна­родного центру перспективних досліджень, наразі деякі основні функції дерєслужбовців сходять на пошуки обґрунтування певного рішення , а саме такого, яке задовольнить політичне керівництво органу. Тож очевид­ним кроком уперед є розмежу­вання посад політичних (І, II категорії держслужбовців) і адміністративних (III — VII категорії), передбачене онов­леним законом. Це дає адмі­ністративним чиновникам більшу незалежність від полі­тичних уподобань панівної партії. Як і певне уточ­нення механізму притягнення чиновників до дисциплінарної відповідальності. Проте закон не виправляє інших систем­них вад, до яких належить, наприклад, обов'язок деклару­вати майно, що належить «членам їхніх сімей» (а не «близьким особам»). Відмін­ність у тому, що повнолітня дитина державного службовця або його батьки, які не живуть разом, не є «членами сім'ї», але залишаються «близькими особами». Такий нюанс дає за­конну можливість приховува­ти майно, що в українських умовах має істотне значення. Прогресивні зміни, по­в'язані з ухваленням нової ре­дакції Закону «Про державну службу», можуть утратити ва­гу з огляду на загальні тенден­ції в структурах влади.

За таких обставин можли­вість створити впливовий ор­ган, що координує політику євроінтеграції, та виокремити і зміцнити структуру контролю здається геть нереальною. А створення кращих умов для розвитку державної служби не матиме ваги через централіза­цію влади. Усе це демонструє брак справжньої волі реформу­вати державне управління і виявляє невдало приховану мотивацію — імітувати рефор­ми, щоб монополізувати вла­ду. Збереження наявного ста­ну речей не дасть змоги Києву запровадити реформи, спрямо­вані на інтеграцію з ЄС. Такі реформи може імплементувати система державних інститу­цій, яка не дає збою. На жаль, цього не можна сказати про українські органи влади.

День. — 2012. — 17-18 лют. (№ 28/29). — С. 5.

Катерина Зарембо

Роль України у європейській політиці безпеки в контексті

відносин ЄС-Росія

За жвавої дискусії про демократію в Украї­ні, інтриги переговорів про Зону вільної тор­гівлі з Європейським Союзом (ЄС) і зміщення фокусу уваги Євросоюзу зі «східних сусідів» на Північну Африку орієнтація України у сфе­рі безпеки і оборони практично зникла з по­рядку денного. Загалом відтоді, як Україна проголосила у 2010 році свою позаблоковість, тема її міжнародного співробітництва у безпековій сфері стала менш резонансною.

Протягом багатьох років Україна була парт­нером ЄС у сфері безпеки, зокрема у контексті Спільної політики безпеки і оборони (СПБО). Безпека та оборона є важливими компонентами європейської інтеграції України. Однак сьогодні дослідники відзначають тенденцію: Євросоюз, бажаючи зберегти проєвропейський вектор зовнішньої політики Києва, прагне до співро­бітництва і зближення з Росією у сфері безпеки, при цьому оминаючи Україну у процесі створення європейської архітектури безпеки.

Метою даної статті є аналіз співпраці України та Росії з Європейським Союзом у сфері безпеки та впливу російсько-європейсь­кої взаємодії на інтеграцію України в європей­ський безпековий простір.

На тлі позаблокового статусу України, який на законодавчому рівні виключає її інтеграцію в будь-який союз із безпеки та оборони (зокре­ма НАТО), співробітництво України та ЄС у сфері СПБО набуває додаткового значення. Україна як не член Європейського Союзу за визначенням не може бути частиною СПБО, але приєднання до заяв та узгодження політики з політикою ЄС може бути функціональним інструментом її європейського розвитку.

З 2005 року Україна має привілейований статус у рамках СПБО. Разом із Республікою Молдова (РМ) вона має право приєднуватися до заяв і рішень у рамках даної Політики. Цей механізм традиційно застосо­вується до країн-кандидатів на членство в ЄС, щоб у них було достатньо часу для адаптації до правил і механізмів СПБО, а також до Ісландії, Норвегії та Ліхтенштейну як членів Європейської економічної зони. Право України на приєднання до декларацій ЄС у рамках Спільної зовнішньої політики і полі­тики безпеки було підтверджено у Порядку денному асоціації, тимчасовій угоді між Ук­раїною і ЄС, яка діє до набрання чинності Угодою про асоціацію. Також у 2005 році Україна підписала Угоду про про­цедури безпеки, які стосуються обміну інфор­мацією з обмеженим доступом.

У 2008 році Верховна Рада України рати­фікувала Угоду між Україною та ЄС, яка ре­гулює участь України в операціях Євросоюзу із кризового урегулювання.

На сьогодні Україна має позитивний досвід приєднання до загальних дипломатичних по­зицій ЄС: згідно з поданим Кабінетом Міністрів України в березні 2010 року звітом із виконання Порядку денного асоціації Україна — ЄС Україна приєдналася до 90 % позицій Об'єднання (2322 з 2594). Протягом наступного року Україна продо­вжила політику приєднання, підписавшись під 423 європейськими заявами.

Україна є однією з 14 держав (разом з Албанією, Анголою, Канадою, Чилі, Хорва­тією, Македонією, Ісландією, Чорногорією, Новою Зеландією, Норвегією, Швейцарією, Туреччиною і США) і єдиною з країн «Схід­ного партнерства», яка бере участь у поточних місіях та операціях ЄС. На даний момент Україна бере участь у поліцейській місії Європейського Союзу у Боснії та Герце­говині, а також в операції «Аталанта». Разом із ЄС Київ наполягає на вирішенні «заморо­жених» конфліктів на основі територіальної цілісності Грузії, Молдови та Азербайджану. Україна відіграє одну із ключових ролей у вирішенні проблеми Придністров'я, яка є пріоритетною для співпраці з ЄС у сфері зо­внішньої політики і політики безпеки. З 1994 року Україна, так само, як і Росія, є по­середником у Придністровському конфлікті — єдиному «замороженому» конфлікті, який знаходиться фактично на кордоні ЄС. Завдяки спільному кордону з Придністров'ям і значній українській громаді в регіоні Україна є дуже важливою для врегулювання конфлік­ту. Саме Київ запросив ЄС і США стати спо­стерігачами у процесі врегулювання конфлік­ту у форматі «5 + 2». Місія ЄС із надання допомоги на кордоні РМ і України була встановлена на прохання обох сторін. Таким чином, за глибиною співробітництва у сфері безпеки з ЄС Україна є лідером серед східних сусідів Євросоюзу.

На такому тлі відносини Росії і ЄС у сфері безпеки здаються набагато складнішими. Офіційно Москва ніколи не намагалася синх­ронізувати свою зовнішню політику з ЄС, на­впаки, її дії часто йшли врозріз із позицією Євросоюзу. Росія визнала незалежність Пів­денної Осетії та Абхазії й надає значну еконо­мічну підтримку Придністров'ю. РФ не вивела свої війська з цих регіонів (про що зобов'язалася відповідно до Стамбульських домовленостей 1999 року). Кремль критику­вав «Східне партнерство», сприймаючи цей проект ЄС як певну загрозу «сфері привілейо­ваних інтересів». Відносини Росії та ЄС тимчасово погіршилися після війни з Грузією у 2008 році, а Моніторингова місія ЄС у Грузії була розпочата саме внаслідок цього конфлік­ту. Як стверджують аналітики Інституту до­сліджень з питань безпеки Європейського Со­юзу, «Брюссель і Москва займають діаметраль­но протилежні позиції практично з усіх питань, важливих для глобальної безпеки».

І все-таки Росія, а не Україна є ключовим партнером у сфері безпеки для Європейського Союзу. Стратегія безпеки ЄС визначає РФ як ключового гравця, з яким він прагне досягти відносин стратегічного партнерства. СПБО була заснована 1999 року, а вже у 2001 році Росія мала розвиненіші відносини з ЄС у рамках цієї Політики, ніж будь-яка інша країна. З того часу Кремль має щомісячні кон­сультації з Комітетом ЄС із питань політики та безпеки, головним органом прийняття рі­шень СПБО.

Спочатку Росія поставилася до СПБО по­зитивно, вбачаючи в ній зручний формат співпраці, оскільки, на відміну від НАТО, ЄС не мав ані ресурсів, ані амбіцій підпорядкувати російські збройні сили. Однак незабаром Кремль почав висловлювати невдоволення тим фактом, що, на його думку, ЄС не бачив у Росії рівного партнера і не прагнув до створен­ня загального консультаційного формату. Своєю чергою Україна не заперечу­вала проти синхронізації політичних рішень, вбачаючи у цьому можливість показати себе надійним партнером у питаннях безпеки.

У червні 2010 року голова Військового ко­мітету ЄС генерал Хакан Сирен згадав про бажання Росії грати роль «реального партне­ра» в місіях СПБО і послався на поточні пере­говори з цього питання з РФ та Україною. Такі переговори поки що виявилися плідними тільки для Росії. Розглянувши про­позицію Президента Росії Дмитра Медведєва про нову європейську архітектуру безпеки, Німеччина висунула ідею про Комітет Росія —ЄС з питань зовнішньої політики та безпеки на рівні Високого представника ЄС із закор­донних справ і політики безпеки Кетрін Ештон і міністра закордонних справ РФ Сергія Лаврова. Пропозицію обговорили під час зу­стрічі Ангели Меркель і Дмитра Медведєва в Мезеберзі. В обмін на цей крок у Німеччині очікували, що Росія докладе зусиль до якнай­швидшого врегулювання придністровського конфлікту. Незважаючи на статус посередни­ка, ідентичний російському, Україна не була запрошена до столу переговорів. Через рік у проекті не спостерігається значного прогресу через низку причин. З одного боку, 27 членів ЄС не мають узгодженої позиції стосовно Ко­мітету. З іншого боку, Німеччина пропонує, щоб Комітет був створений після російських кроків щодо врегулювання конфлікту, а Росія воліла б вирішувати придністровське питання вже в рамках Комітету. Офіційно Україна цілком підтримує будь-які кроки, що сприя­ють вирішенню придністровського конфлікту за умови збереження територіальної ціліснос­ті РМ. Проте деякі українські дипломати від­значають, що такий орган міг би виявитися новою структурою безпеки в Європі й серйоз­но конкурувати з іншими європейськими безпековими структурами. Київ воліє залуча­ти ЄС як посередника у відносинах із Росією, тому якщо Москва і Брюссель домовляться про спільний безпековий формат без ураху­вання інтересів України, це значно ускладнить позиції останньої.

Запуск Європейської служби зовнішньої дії після набуття чинності Лісабонського до­говору не мав значного впливу на відносини України і ЄС у сфері безпеки. Сьогодні Украї­на не є пріоритетом для Високого представни­ка ЄС із закордонних справ і політики безпеки Кетрін Ештон. Під час першого візиту до України на новій посаді вона віддала перевагу присутності на інавгурації Президента Украї­ни Віктора Януковича 24 лютого 2010 року над головуванням на першому засіданні міні­стрів оборони країн-членів ЄС після набуття чинності Лісабонського договору. Крити­ка, якій міністри Європейського Союзу під­дали за це леді Ештон, негативно позначилася на ЇЇ подальшому діалозі з Україною. Наступ­ний офіційний візит, призначений на 1-2 бе­резня 2011 року, був скасований внаслідок хвилі революцій у Північній Африці та на Близькому Сході.

Характерно, що у 2010 році візиту Кетрін Ештон до України передував її візит до Росії. Вона також була присутня на Саміті Росія-ЄС у Ростові-на-Дону влітку того ж року і згодом мала кілька зустрічей із Сергієм Лавро­вим. Для українського політичного керівницт­ва такі прояви партнерства недоступні.

Висновки і рекомендації. Чи є в України підстави дійсно турбувати­ся з приводу зближення Росії та ЄС у безпековій сфері? Українські дипломати вважають, що на сьогодні Україна глибше інтегрована в простір безпеки ЄС, ніж РФ. Вони вітають зближення ЄС і Росії, але стурбовані тим, що воно може стати перешкодою для відносин У країни та Євросоюзу.

Важко сперечатися з тим, що геополітична вага Москви та Києва дуже різна. Так само від­різняється і характер їхніх відносин із ЄС у сфері безпеки: тоді як Росія може бути для ЄС тільки партнером, Україна сподівається повністю інтегруватися в його структури. Коли Україна та ЄС підпишуть Угоду про асоціацію, для офіційного Києва відкриється більше мож­ливостей співпраці з ЄС у сфері безпеки, зокрема фінансових. У цьому напрямі існує необхідність подальших ґрунтовних досліджень.

Своєю чергою ЄС має продемонструвати Києву, що його відносини з Росією не вплива­ють на прогрес відносин з Україною. Євросоюз міг би дати хоча б задекларувати позитивну оцінку співпраці з Україною у сфері СПБО що триває вже багато років. Це було б ефек­тивним і безкоштовним способом, з одного боку, підвищити привабливість ЄС в Україні, а з іншого — продемонструвати, що, незважа­ючи на свій позаблоковий статус, українська держава активно задіяна в європейських про­ектах безпеки. Залучення Києва до створення європейської архітектури безпеки може стати «історією успіху» ЄС у Східній Європі.

Стратегічні пріоритети. — 2011. — № 4. — С. 144-147.

Грищенко К. І.

Зовнішня політика України 2011-2012: здобутки та пріоритети

(Відкрита лекція Міністра закордонних справ України)

Цей рік був напруженим — і для світу в цілому, і для України зокрема. У ньому була «арабська весна». У ньому була подвійна ката­строфа в Японії. У ньому були турбулентності на світових фінансових рин­ках. Нарешті, в ньому заго­стрилася і все ще зберіга­ється напруга довкола ядер­ної програми Ірану.

На цьому тлі у 2011 році українська дипломатія дія­ла активно, послідовно і прагматично. МЗС працю­вало на інтереси України — на високому державному рівні та приземленому людському.

Ми виходи­мо з того, що міжнародні та геополітичні питання мають вирішуватися так, щоб у кінцевому рахунку велика політика працюва­ла на всіх громадян. Саме цим магістральним шляхом ми продовжуємо рухатися.

Нова Угода про асоціа­цію з ЄС має затвердити матрицю європейських ре­форм як наріжний камінь національного будівницт­ва демократичної держави на роки вперед. А також поширити на Україну три з чотирьох свобод, на яких базується європейська спільнота — свободу пере­сування товарів, послуг і капіталів. Угода про асо­ціацію потрібна Європей­ському Союзу так само, як і Україні. За ос­танні роки Україна крок за кроком ухвалювала ті за­кони і приєднувалася до тих конвенцій, які роками проголошувалися як пріо­ритет, але ніхто навіть і не збирався їх приймати.

Основа класичної дип­ломатії — це розвиток дво­сторонніх відносин. Почну з Росії.

У 2010-2011 роках ми зробили все, аби надолу­жити втрачений темп і підняти до рівня прагнень нашого суспільства дис­курс українсько-російсь­кого партнерства. Було складно, тому що склад­ною була новітня історія відносин. Застарілі образи та підозри, відмінності інтересів з окремих питань — все це ускладнювало двосторонній контекст. Але в цілому наші взаєми­ни у 2011 році позитивні. Маємо нові економічні проекти, у тому числі стра­тегічного рівня. З нашої ініціативи досягли спро­щення умов пересування громадян. Відновлення ук­раїнсько-російської спів­праці на політичному рівні врятувало авіаційну про­мисловість в Україні та Росії. І найбільш перекон­лива цифра: взаємна тор­гівля вперше в історії пере­тнула риску в 50 млрд. до­ларів США.

Є, звісно, і проблеми. Не вдалося вирішити газове питання, тому що запропо­новані нам умови і не­прийнятними.

Проте я переконаний, що усі проблеми ми обов'яз­ково подолаємо. Головне — не допустити, щоб тимча­сові політичні міркування, у тому числі передвиборні, отруювали дух двосторон­ніх відносин або створюва­ли для них негативне тло.

Сполучені Штати були і будуть одним з провідних глобальних гравців. Крім того, для кожного прези­дента і уряду України Ва­шингтон був і буде стра­тегічним партнером. Запо­рукою цього є не лише вага американської економіки і не лише «контрольний па­кет акцій», який США ма­ють в питаннях світової безпеки. Запорукою є і та обставина, що в Америці живуть сотні тисяч наших співвітчизників, які скла­дають важливу ланку сві­тового українства. Сила наших відносин — у тому, що ми маємо багато в чому спільні прагнення на між­народній арені: більше без­пеки, більше стабільності, більше обмінів та кон­тактів на суспільному рів­ні. І знов таки, найбільш характерна риса — товаро­обіг зріс минулого року на 46%.

Вже ніхто не заперечує економічне і політичне лідерство Китаю. На китайському напрямі у нас не було консолідованої, націленої на результат політики. Ми намагались випередити час на європейському напрямі і відверто відставали на китайському. Зараз надолужуємо. Минулого року ми вийшли на зовсім новий для нас рівень відносин з Китаєм. Інтерес наших країн є взаємним і сильним. Сподіва­юся, прихід в Україну ки­тайського капіталу стане тією «третьою силою», яка дасть нашій економіці до­даткову стабільність і впевненість у завтрашньо­му дні.

«Економічне диво», ди­намічна дипломатія, пози­тивна демографія і багато інших чинників роблять Туреччину новим цікавим гравцем — для світу та Європи в цілому і України зокрема. Туреччина — це приклад успішної мо­дернізації країни. Туреччи­на — це також другий за об­сягом споживач українсь­кого експорту і шлях до диверсифікації джерел енергопостачання Украї­ни. Ми переконані, що спільно Україна та Туреч­чина здатні на серйозні звершення. Дві наші дер­жави покликані з'єднувати Схід і Захід як у прямому, транспортному, сенсі, так і геополітичному.

Нещодавно я був у Бра­зилії. Що ми знали про цю країну раніше? Карнавал, футбол, серіали, страшна бідність. Сьогодні це шос­та економіка світу, дуже динамічна країна з гло­бальними амбіціями. І го­ловне. За останні 8 років уряд країни зміг вивести 40 мільйонів бразильців з-поза межі бідності. Це фантастичний показник і доказ відданості держави справі подолання соціаль­ної нерівності. Це уні­кальний рецепт успіху, що повністю пасує і українській вдачі. У бразильців є чому повчитися, та й бразильські партнери готові вивчати наш позитивний досвід.

Наступного року ми плануємо відправити першу українську ракету з космодрому «Алкантара». Це буде історичний мо­мент для обох країн, про­рив, підкріплений низ­кою інших стратегічно важливих та взаємовигід­них проектів.

Динамічно розвивалися наші відносини з Поль­щею. Ми вирішили низку ключових питань у взає­минах з Молдовою.

Попри усі складнощі Ук­раїна спільно з іншими партнерами не збавлятиме обертів і цього року.

У відносинах з Румунією нам вдалося розтопити лід. І це головне навіть попри те, що проблем ще залиша­ється чимало.

Дуже насиченим видався рік для нашої багатосто­ронньої дипломатії. Мину­лого року ми вступили у своєрідне триріччя голову­вань у міжнародних орга­нізаціях.

2011 рік був роком голо­вування України в Комі­теті міністрів Ради Євро­пи. Напружений, цікавий відрізок, у ході якого ми опинилися на чолі ключо­вої європейської організа­ції. Ми запровадили но­ву модель так званої «трій­ки» Ради Європи, коли по­переднє, нинішнє та нас­тупне головування узгод­жують свої пріоритети. А наші пріоритети, нагадаю, полягали у захисті прав дитини, реформі Євро­пейського суду з прав лю­дини та зміцненні місцево­го самоврядування.

Цього року головуємо в Центральноєвропейській ініціативі. Якщо Рада Європи зай­мається переважно питан­нями захисту європейсь­ких цінностей, то ЦЄІ фо­кусується на регіонально­му економічному співро­бітництві. Це і є пріоритет нашого головування.

Наступного року голову­ватимемо в ОБСЄ. Це буде безпрецедентна за масшта­бом дипломатична місія нашої країни. Для нас це не просто між­народна платформа, а кон­кретний інструмент ство­рення справді неподільно­го простору безпеки. Для України як позаблокової держави механізми ОБСЄ є особливо важливими.

Ну і, звісно, продовжимо взаємодію в рамках ГУАМ та СНД, використовуючи ці об'єднання у власних інтересах, насамперед еко­номічних.

У 2011 ропі Україна відігравала важливу роль в діяльності ООН. Зокрема, ми продовжували брати активну участь у міжна­родних миротворчих опе­раціях під егідою ООН.

25-й річниці Чорнобиль­ської катастрофи був присвячений Київський саміт з питань безпечного та інно­ваційного використання ядерної енергії. За рівнем учасників це був один з наймасштабніших міжнародних захо­дів в історії країни.

Окремо скажу про еко­номізацію української зов­нішньої політики. Еконо­мічна дипломатія посідає в нашій системі чільне міс­це. На цьому напрямі ро­боту МЗС доводиться ста­вити на сучасні рейки. Критерії оцінки ефектив­ності посольств у цій сфері у мене дуже прості — ди­наміка товарообігу, кіль­кість контрактів з україн­ськими підприємствами та обсяг прямих інвестицій.

2011 все ще був роком кризовим, але ми досягли непоганих результатів. Крім того, працювали над ство­ренням зон вільної тор­гівлі, заснували при МЗС Раду експортерів та Робо­чу групу для підтримки контакту з областями Ук­раїни. Це той майданчик, у рамках якого український бізнес та господарники на місцях можуть донести свої міркування та поба­жання до дипломатів.

Економіка — стрижень сучасної політики. А енер­гетика — стрижень сучас­ної економіки. Тому пи­тання енергетичної безпе­ки України займали і зай­матимуть чільне місце у нашому діалозі з Росією, США, Туреччиною, Азер­байджаном, Узбекистаном, Туркменістаном, Брази­лією та іншими.

Ми цього року працюва­тимемо в усіх тих напрям­ках, які були пріоритетни­ми для нас у 2011 за трьо­ма основними кластерами: Людина, Добробут, Безпе­ка. Але, звісно, є і специ­фіка цього року.

Безумовно, рік пройде під знаком Євро-2012. Зросла кількість пропозицій від наших партнерів здійсни­ти візити до Києва саме під час Євро-2012. Взагалі я переконаний, що чемпіо­нат стане справжнім свя­том, яке покаже істинне обличчя України — облич­чя сучасної європей­ської нації, спрямо­ваної у майбутнє.

Другий важливий момент року: парла­ментські вибори в Україні. По-перше, вибори бу­дуть демократични­ми. По-друге, вони будуть прозорими і доступними для закордонних спосте­рігачів. Ми також будемо ві­тати допомогу, спрямовану на підготовку членів ви­борчих комісііі для забез­печення належного засто­сування виборчого законо­давства.

Ось таким я бачу нашу зовнішню політику на да­ному етапі. Її квінте­сенцією є слова Президен­та України з його звернен­ня до Верховної Ради у квітні минулого року: «Реалізація зовнішньої політики та забезпечення національної безпеки є ба­зовими функціями держа­ви. Спроможність захис­тити національні інтере­си визначає ефективність держави, впливає на жит­тя кожного громадянина».

Зовнішні справи. — 2012. — № 2. — С. 6-11.