Сьогодні децентралізація влади і реформа місцевого самоврядування — це одне з найболючіших питань сучасного суспільного життя, оскільки надмірна централізована влада стала причиною гальмування розвитку країни. Третій спецвипуск дайджесту 2015 року містить матеріали щодо реформи місцевого самоврядування та можливості його модернізації в контексті децентралізації влади.
* * *
Махначова Н. М.
Реформування муніципальної публічної влади в Україні: концептуальний підхід
Відповідно до Конституції України в Україні діє система місцевого самоврядування, ратифіковано Європейську хартію місцевого самоврядування, прийнято ряд базових нормативно-правових актів, які створюють правові та фінансові основи діяльності органів місцевого самоврядування. Однак місцеве самоврядування сьогодні не задовольняє потреб суспільства. Функціонування органів місцевого самоврядування у більшості територіальних громад не забезпечує створення та підтримку сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав, надання населенню органами місцевого самоврядування високоякісних і доступних адміністративних, соціальних та інших послуг на відповідних територіях. У відповідності до ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення у межах Конституції і законів України. Сутність місцевого самоврядування полягає у гарантованому державою праві територіальної громади, громадян і їх органів в інтересах населення вирішувати в межах чинного законодавства і під власну відповідальність значну частину місцевих питань. Зміст місцевого самоврядування визначають його принципи — основні положення організації і здійснення місцевого самоврядування.
Принцип народовладдя передбачає, що територіальні громади, у відповідності до Конституції і законів України, здійснюють свою владу на місцях безпосередньо (місцеві референдуми, вибори, загальні збори громадян, місцеві ініціативи) і через представницькі органи (міські ради, сільських, селищних, міських голів).
Принцип законності передбачає, що місцеве самоврядування базується на положеннях Конституції і законах України, а також підзаконних і нормативно-правових актах.
Принцип гласності полягає у тому, що всі суб'єкти місцевого самоврядування здійснюють свої повноваження відкрито, публічно, їх діяльність висвітлюється місцевими ЗМІ.
Принцип колегіальності віддзеркалюється у організаційно-правових нормах діяльності органів місцевого самоврядування (ради).
Принцип поєднання місцевих і державних інтересів віддзеркалюється у співробітництві з органами державної влади, передачі їм частини повноважень.
Принцип виборності передбачає, що депутати місцевих рад, а також сільські, селищні і міські голови є виборними.
Принцип правової, організаційної і матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень. Правова автономія означає, що органи місцевого самоврядування наділені власними, властивими тільки їм повноваженнями, які закріплені Конституцією і діючим законодавством України. В межах цих повноважень органи місцевого самоврядування мають повну свободу дій. Організаційна автономія органів місцевого самоврядування (ОМС) проявляється в їх можливості самостійно визначати і будувати свою внутрішню структуру, з тим щоб вона відповідала місцевим умовам і забезпечувала ефективне управління. Діючи у межах закону, ОМС не підпорядковуються іншим органам. Контроль за ними здійснюється лише з метою забезпечення законності їх дій. Матеріальна і фінансова автономія органів місцевого самоврядування проявляється у їх праві володіти і розпоряджатися грошима і майном для реалізації своїх повноважень.
Принцип підпорядкованості і відповідальності перед територіальними громадами їх органів і посадових осіб передбачає, що їх діяльність підлягає суспільному контролю з боку територіальних громад, наприклад, у формі суспільних слухань, зустрічей з депутатами рад і посадовими особами органів місцевого самоврядування.
Принцип державної підтримки і гарантії місцевого самоврядування держава бере участь у формуванні бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує. Держава гарантує судовий захист прав і законних інтересів місцевого самоврядування.
Важливою ознакою місцевого самоврядування є його системний характер. Місцеве самоврядування, зазначається в Конституції України, здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні органи самоорганізації населення, наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна.
Суттєвою особливістю місцевого самоврядування — є те, що в його системі не діє принцип поділу влад: властивий механізму держави. Натомість існує єдність представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування.
Однією з характерних особливостей систем місцевого самоврядування, здійснюваного на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст, є те, що вона представлена як на регіональному рівні в особі районних, обласних рад — органів місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст так і на мікрорівні (будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів), в особі так званих органів самоорганізації населення — будинкових, вуличних, квартальних комітетів, комітетів мікрорайонів. Однак, наголосимо, що між сільською, міською, районною або обласною радою немає чіткої ієрархії (як в системі виконавчої влади), кожна рада підзвітна своїй територіальній громаді та відповідальна перед нею.
Голова Верховної Ради України В. Б. Гройсман (в минулому Віце-прем’єр-міністр України — Міністр регіонального розвитку, будівництва житлово-комунального господарства України) неодноразово зазначав, що реформування публічно муніципальної влади ґрунтується на положеннях Європейської хартії місцевого самоврядування, до якої Україна приєдналася 1997 року. Сутність цього документа, за яким уже протягом кількох десятиліть розвивається місцеве самоврядування об’єднаної Європи, полягає в тому, що воно утверджується як окрема ланка місцевої влади, і є цілком самостійним і відокремленим від держави, незалежним від тріади основних влад. Крім того, місцеве самоврядування є основним проявом розбудови громадянського суспільства від рівня окремих громадян і малих груп до самоврядних спільнот багатомільйонних мегаполісів, тому принциповою основою побудови будь-якої держави на Європейському континенті є розбудова місцевих громад, які об’єднуються у ширші муніципальні структури. Наступним етапом об'єднання є створення європейських регіонів, які перебувають між собою у горизонтальній взаємодії. Тому не випадково наголос у концепції припадає на Хартію.
Основні зміни, закладені в пропонованій Міністерством регіональної політики концепції реформи муніципальної публічної влади та змін до Конституції України, передбачають:
— запровадження трьохрівневої системи адміністративно-територіального устрою України — регіон, район, громада з повсюдністю місцевого самоврядування;
— передачу функцій виконавчої влади від місцевих адміністрацій виконавчим органам рад відповідного рівня;
— розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування за принципом субсидіарності і наділення саме громад максимально широким колом повноважень;
— чітке забезпечення повноважень органів місцевого самоврядування необхідними фінансовими ресурсами, в тому числі через їх участь у загальнодержавних податках;
— ліквідація державних адміністрацій і створення державних представництв з контрольно-наглядовими і координаційними, а не виконавчими функціями.
Загалом, зміни стосуються розділів IX (Адміністративно-територіальний устрій) і XI (Місцеве самоврядування), які викладені в новій редакції. Пропонуються деякі зміни в розділи IV (Верховна Рада), V (Президент України), VI (Кабінет Міністрів. Інші органи виконавчої влади). Наприклад, вилучено, що «органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади”. Тепер ОМС відповідальні тільки перед законом.
У статті 119 (розділ VI) визначені повноваження голів районних та обласних державних представництв. Всього передбачено чотири сфери повноважень, серед яких — нагляд за відповідністю актів органів місцевого самоврядування Конституції та законам України, координація роботи територіальних і центральних органів виконавчої влади та координація роботи усіх органів влади на місцях в умовах надзвичайного та воєнного стану.
Передбачено, що «рішення голів державних представництв, що суперечать Конституції та законам України, можуть бути відповідно до закону скасовані Кабінетом Міністрів України».
У пропонованій Концепції реформи згадується головний європейський принцип місцевого самоврядування — принцип субсидіарності. 3 цього приводу слід зазначити, що місцевий бюджет за чинним законодавством на 90 % формується з прибуткового податку, він мізерний, а це основа життя території, тому для забезпечення мінімального рівня життя надається субсидія (громадянам) або субвенція (організаціям).
Таким чином, на основі проаналізованих матеріалів можемо зробити висновки, що реформування органів місцевої публічної влади сприятиме:
— створенню сприятливих правових умов для максимально широкого залучення населення до прийняття управлінських рішень, а також розвитку форм прямого народовладдя;
— формуванню ефективної територіальної системи органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади для забезпечення сталого соціально-економічного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць;
— утворенню об'єднаних територіальних громад, спроможних самостійно вирішувати питання місцевого значення;
— соціально-економічному розвиткові територіальних громад і регіонів;
— стимулюванню економічного розвитку територій у результаті удосконалення механізмів впливу органів місцевого самоврядування на визначення пріоритетів місцевого економічного розвитку.
Економіка та держава. – 2015. — № 3. – С. 74-77.
Мацокін Андрій
Quo vadis, Україно? Децентралізація у змінах до конституції
Загальновідомо, що Конституція має найвищу юридичну силу, а закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції і повинні відповідати їй.
До нашої Конституції вже неодноразово ініціювалися зміни. Так, у Верховній Раді України, починаючи з 28 червня 1996 року, було зареєстровано більше десятка законопроектів про внесення змін до Конституції України.
Тепер Стратегією сталого розвитку «Україна — 2020», яка була схвалена Указом Президента України від 12.01.2015 р. № 5, передбачено реалізацію конституційної реформи, у тому числі в частині децентралізації.
З метою напрацювання узгоджених пропозицій щодо змін до Конституції України із залученням до цієї роботи представників різних політичних сил, громадськості, вітчизняного та міжнародного експертного середовища, сприяння досягненню громадського та політичного консенсусу, Указом Президента України від 3 березня 2015 року № 119 «Про Конституційну Комісію» було створено Конституційну Комісію.
Робочою групою з питань конституційних засад організації та здійснення державної влади, місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою України та децентралізації влади Комісії було підготовлено пропозиції щодо внесення змін до Конституції, які були позитивно оцінені в попередньому висновку експертів Венеціанської Комісії щодо запропонованих конституційних змін стосовно територіальної структури та місцевої адміністрації від 24 червня 2015 року № 803/2015, з відповідними рекомендаціями щодо їх удосконалення. Проект було доопрацьовано з урахуванням вказаного попереднього висновку експертів Венеціанської Комісії.
Своїм рішенням від 26 червня 2015 року Конституційна Комісія схвалила підготовлений робочою групою законопроект про внесення змін до Конституції України і направила його на розгляд Президентові України, який після техніко-юридичного опрацювання схваленого проекту, а також опрацювання прикінцевих та перехідних положень вніс цей законопроект до Верховної Ради України.
Законопроектом запропоновані зміни щодо децентралізації державної влади в Україні та посилення конституційно-правового статусу місцевого самоврядування.
Змінюються окремі положення Конституції щодо адміністративно-територіального устрою. Зокрема, закріплено, що територія України поділена на громади. Громада є первинною одиницею у системі адміністративно-територіального устрою України.
Передбачається, що адміністративно-територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, децентралізації влади, повсюдності та спроможності місцевого самоврядування, сталого розвитку адміністративно-територіальних одиниць з урахуванням історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.
Проектом № 2217а передбачено, що розмежування повноважень у системі органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів різних рівнів здійснюється за принципом субсидіарності, що відповідає Європейській хартії місцевого самоврядування (далі — Хартія).
Так, відповідно до ст. 4 Хартії органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу. Публічні повноваження, як правило, здійснюються переважно тими органами публічної влади, які мають найтісніший контакт з громадянином.
Змінами:
— вилучаються з конституційного регулювання місцеві державні адміністрації та відповідно скасовується інститут голів місцевих державних адміністрацій. Натомість основні повноваження зосереджуються на базовому рівні у громаді;
— утворюються виконавчі органи місцевого самоврядування громади, які є підконтрольними і підзвітними раді громади. При цьому голова громади головує на засіданнях ради громади, очолює виконавчий орган місцевого самоврядування громади. У свою чергу, районна рада, обласна рада обирає зі свого складу відповідно голову районної ради, голову обласної ради, який очолює виконавчий комітет ради.
Закріплюється матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування. Зокрема, визначається, що такою основою є земля, рухоме і нерухоме майно, природні ресурси, інші об'єкти, що є у комунальній власності територіальної громади; місцеві податки і збори, частина загальнодержавних податків та інші доходи місцевих бюджетів.
При цьому пропонується визначити, що держава забезпечує сумірність фінансових ресурсів та обсягу повноважень органів місцевого самоврядування, визначених Конституцією та законами України.
Разом з тим відповідно до законопроекту децентралізація не послаблює центральної влади в таких питаннях, як оборона, зовнішня політика, національна безпека, верховенство права, дотримання прав і свобод людини.
Саме тому для нагляду за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування пропонується запровадити інститут префектів. Так, проектом № 2217а передбачено, що префекта призначає на посаду та звільняє з посади за поданням Кабінету Міністрів України Президент України.
Префект зупиняє дію актів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду.
Крім того, законопроектом передбачено, що у разі ухвалення головою громади, радою громади, районною, обласною радою акта, що не відповідає Конституції України, створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці, Президент України зупиняє дію відповідного акта з одночасним зверненням до Конституційного Суду України, тимчасово зупиняє повноваження голови громади, складу ради громади, районної, обласної ради та призначає тимчасового державного уповноваженого.
У разі визнання Конституційним Судом України акта голови громади, ради громади, районної, обласної ради таким, що не відповідає Конституції України, Верховна Рада України за поданням Президента України достроково припиняє повноваження голови громади, ради громади, районної, обласної ради та призначає позачергові вибори у визначеному законом порядку.
Запропоновані зміни, за словами розробників, не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, а розширюють їх конституційне закріплення, посилюють гарантії захисту цих прав і свобод.
Держслужбовець. — 2015. — № 7. — С. 21-31.
Литвин В. М.
Адміністративно-територіальний устрій України: ретроспективне бачення і перспективи реформування
Регіональне розмаїття в Україні з притаманним йому калейдоскопом інтеграційних і дезінтеграційних векторів змін, асиметрією ціннісних орієнтацій і поведінкових стереотипів значною мірою є наслідком того, що впродовж століть населення яке мешкало на її теренах, не було вільним у виборі власних моделей територіальної організації. В ідеалі адміністративно-територіальний устрій має відображати специфіку внутрішньої «територіальної тектоніки» — розміри підконтрольної певному соціуму території, густота населення, оптимальність системи комунікацій, історично сформовані особливості розселення, роль міст як центрів тяжіння. У нашому ж випадку наслідком тривалої бездержавності й територіальної розчленованості стали відчутні диспропорції, сформовані «під потреби» держав-метрополій; в адміністративно-територіальному устрої вони відображають здебільшого чужі династичні інтереси, наслідки війн і дипломатичних угод, етнічних і міжконфесійних протистоянь.
Про те, що наша територіальна організація є недосконалою і потребує реформування, говориться впродовж усього часу існування України як незалежної держави. Безліч дискусій на конференціях і круглих столах не просунули справу, за висновками фахівців, «далі взаємосуперечливих декларацій та неапробованих концепцій». Україна досі не має не лише Закону про адміністративно- територіальний устрій, а й навіть відповідної апробованої Стратегії чи Концепції. Внаслідок цього й досі не втратило своєї чинності (в частині, що не суперечить Конституції України) Положення «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР» 1981 року.
Головні суперечності й «нестиковки» в існуючій у країні системі адміністративно-територіального устрою можна звести до таких параметрів. У багатьох випадках на території міст існують інші міста, села, селища як окремі адміністративно-територіальні одиниці: є також чимало прикладів «територіальних вкраплень» (анклавів), які перебувають у територіальному підпорядкуванні інших територій. Дається взнаки надмірна подрібненість адміністративно-територіальних одиниць на низовому рівні: хоча чисельність сільського населення незмінно скорочується, зменшується й кількість сіл, проте кількість сільрад, навпаки, з року в рік збільшується. У Конституції України відсутні такі існуючі на практиці категорії, як селище міського типу, сільрада, селищна рада, міськрада. Межі адміністративно-територіальних утворень лишаються нечіткими; як правило, вони встановлюються й змінюються на підставі розроблених землевпорядними організаціями проектів землеустрою. Перелік таких недоладностей можна продовжувати. Але й без того ясно, що всі розмови про децентралізацію можуть замкнутися на рівні політичної риторики, якшо не будуть підкріплені реальними кроками у напрямі оптимізації територіальної структури. Більшість фахівців одностайні у висновку: без адміністративно-територіальної реформи майбутнє розвиненої цивілізованої України немислиме.
Можна констатувати, що довгоочікувана адміністративна реформа у нас уже «на старті»: ухвалена урядом методика формування спроможних територіальних громад, прийнятий Верховною Радою Закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад», створення Фонду регіонального розвитку відкрили шлюзи для впровадження на низовому рівні механізмів децентралізації, а також для відповідних місцевих ініціатив. Фінансова децентралізація вже забезпечила надходження лише за перший квартал 2015 р. 5 млрд грн додаткового ресурсу до місцевих бюджетів. На місцевий рівень повернуто функції містобудування та архітектури. Напрацьовуються відповідні зміни до тексту Конституції. У планах законодавчої гілки влади легалізація місцевих референдумів; вона має дати громадам право контролю над обраною владою. Відповідні повноваження має дістати Рахункова палата, яка слідкуватиме за питаннями використання ресурсів. Наступним кроком стане прийняття більш чіткого й зрозумілого Закону про місцеве самоврядування.
І все ж небайдужих до майбутнього України громадян не полишає відчуття тривоги. Чи не наступаємо ми вкотре на ті самі граблі, коли законотворча діяльність випереджає громадянську активність, а роз’яснювальній, пропагандистській діяльності не надається належної уваги ані в центрі, ані на місцях? Майже цілковите зруйнування системи громадянської освіти призвело до помітної деінтелектуалізації соціуму, а реалії «гібридної» війни відчутно збільшили потенціал «взаємонерозуміння» й соціального цинізму. Чи можемо за таких умов бути впевнені, що громадяни усвідомлюють невідворотність адміністративно-територіальної реформи навіть у тій складній ситуації, в якій нині перебуває Україна? Чи здатен бодай освічений прошарок суспільства вловити реально існуючий зв’язок між «недореформованістю» й слабкістю держави? І чи запропонувала влада соціуму зрозумілу перспективу його розвитку після того, як війна на Сході закінчиться?
Адміністративно-територіальну реформу непродуктивно розглядати як короткотермінову кампанію, розраховану на тимчасовий успіх задля усунення найбільш кричущих розбіжностей у законодавстві, отримання преференцій від міжнародних кредиторів чи оптимізації надання послуг населенню. Усвідомлюємо ми це чи ні, але ефективною вона буде лише за умови докорінної зміни акцентів від управлінських до самоуправлінських і від пріоритету державних інституцій до активізації громадянського суспільства. Паростки останнього виразно проявилися у волонтерському русі на підтримку армії, у новому розумінні патріотизму і європейськості. Але все ще дається взнаки очевидна невідповідність між декларативними заявами про відданість демократії й праву та реальними діями політиків, які навіть у парламенті відверто ігнорують норми трудового законодавства. Насторожує і те, що влада не поспішає прислухатися до рекомендацій науки принаймні у тій їх частині, яка прямо стосується модернізації усіх сфер суспільного життя.
З децентралізацією у системі державного устрою сьогодні пов’язується безліч надій. Коли у складі Конституційної комісії створювалася група з децентралізації, бажаючих працювати у ній виявилося стільки, що порівняно з іншими групами вона стала найбільшою. Утім, не може не турбувати те, що стратегія поетапної децентралізації поки що докладно не прописана у жодному з документів, що виходять від уряду чи парламенту. Більш-менш чітко артикулюється лише постулат: децентралізація не має нічого спільного з федералізацією. Такий наголос можна зрозуміти: адже ідея федералізації посилено нав’язується нам агресором — Російською Федерацією, попри те, що в самій Росії ставлення до федеративного устрою далеко не однозначне.
Світовий досвід переконливо свідчить: у процесі реформувань у цивілізованому світі прийнято опікуватися не стільки формою міжрегіональних відносин, скільки їх змістовним наповненням. Франція пережила 25-річний процес децентралізації, наслідком якого стала своєрідна модель «периферійної влади» й «функціонального регіоналізму». Територіальний устрій Франції складається з п’яти рівнів: національного, регіонального, рівня департаментів, міжмуніципального та муніципального.
Модель адміністративно-територіального устрою, що склалася у ФРН, найчастіше кваліфікується як «кооперативний федералізм». Запроваджена після Другої світової війни з ініціативи США, ця модель розглядається як наслідок успішної децентралізації.
Оскільки в Україні домінує однозначно негативне ставлення до федералізації, найбільш прийнятною для неї більшість експертів вважає так звану континентальну модель, яка пройшла апробацію не лише у Франції, але й у Польщі. Саме вона забезпечує оптимальне сполучення місцевого й центрального рівнів управління; не випадково польська модель розглядалася як еталонна у контексті спроб проведення української реформи 2005 р. Однак, як показав досвід, ніякі запозичення успіху реформування не гарантують.
Україна багато чим ризикуватиме (можливості втрати незалежності), якщо в її владних коридорах і надалі домінуватиме апробований традицією принцип «змінювати усе так, щоб у підсумку нічого не змінювалося» Світовий досвід свідчить, що територіальні реформи були успішними там і лише там забезпечували субсидіарність (прийняття на найнижчому з можливих рівнів), прозорість, самодостатність місцевих громад. Та парадигма регіонального розвитку, яка за останні півроку утвердилася у світовій науці і в управлінський практиці, виходить із розуміння муніципальної влади як однієї з форм реального народовладдя, вибудуваного не за канонами ієрархії, а за принципом мережі. Не йдеться, зрозуміло прямі запозичення чужого, нехай і найкращого, досвіду. Але вітчизняні політичні аналітики настійливо рекомендують: «Необхідно розподілити владні повноваження між центральною владою і місцевим самоврядуванням відповідно до принципу субсидіарності, передавши громадам право вирішувати всю сукупність проблем, що випливають із їхніх спільних на території проживання інтересів, збалансованих з територіальними економічними ресурсами. Це дасть потужний поштовх для активності громадян, підвищення їхньої відповідальності, зміни ментальних характеристик, розвитку демократії і громадянського суспільства, формування нового образу держави» .
Надзвичайно багато залежатиме від вдало обраних термінів для нових адміністративно-територіальних одиниць. Лексика реформування має бути зрозумілою громадянам і не відлякувати їх ані постмодерністськими новаціями, ані поверненням до архаїки. Операціоналізація понять і термінів, на наше переконання, — одна з найскладніших у методологічному сенсі складових наукового програмування; тут надзвичайно важливо забезпечити поліфонічність і об’ємність того предметного поля, в якому ці терміни можуть застосовуватися. Обов’язкова умова — простеження етимології понять, з’ясування їхнього походження, мовно-стилістичного родоводу.
З цього погляду обидві пропоновані новації — запровадження термінів повіт і державний урядник — навряд чи можуть вважатися оптимальними в умовах XXI ст. Не кажучи вже про фінансовий бік справи (адже міняти доведеться усе — від печаток і вивісок до низової документації), не можна не зважати на можливий негативний вплив на свідомість людей, особливо старшого покоління, ідеології «повернення» в імперські часи. Термін повіт (уезд) як частина губернської структури в Російській імперії може асоціюватися з провінційністю, а поняття урядник — із заскорузлістю й «солдафонством». Обидва терміни до того ж погано піддаються перекладу на іноземні мови, насамперед англійську. Обсяг повноважень «державного урядника» у пропонованому вигляді видається завеликим; якщо він, як колись губернатор, зможе зупиняти рішення виборних органів, що залишиться від реального самоврядування? Адже наші закони так часто в деяких своїх положеннях не відповідають Конституції чи іншим законам, що знайти привід для втручання державному уряднику буде неважко. А надалі звична для наших реалій судова тяганина може взагалі паралізувати управлінський процес.
Якщо говорити у цьому контексті про ту частину Донбасу, яка поки що практично непідконтрольна київській владі, то тут варто особливо уважно підходити до вибору оціночних критеріїв і форм прямої демократії. Штучно нав’язані екстремістами за активного сприяння пропагандистської машини Російської Федерації сепаратистські й федералістські гасла — здебільшого лише камуфляж, зручні симулякри, покликані маскувати реальні інтереси тих, хто звик мислити категоріями сили, надприбутків, хабарництва тощо. Ошукані, дезорієнтовані пересічні громадяни над усе мріють сьогодні про спокій і нормальний рівень життя, і якщо офіційний Київ хоче повернути їхню довіру, він мусить «працювати на випередження» і послідовно, крок за кроком, виробляти для проблемного регіону стратегію економічного й політичного прагматизму. Відновлення інфраструктури Донбасу й модернізація виробництва, поєднані з елементарною увагою до потреб людей і послідовною децентралізацією повноважень і фінансів, безперечно, знімуть синдроми недовіри разом із фобіями, що їх супроводжують.
Отже, можемо констатувати, що адміністративно-територіальна реформа, попри обережні заяви її головного провайдера про те, що «ніхто нікого не буде підганяти» і «ніхто не збирається нічого примусово ліквідовувати», все ж впевнено виходить на старт. А коли так, у завершальну фазу має увійти і робота у напрямі науково-методичного забезпечення реформи. І тут особливі надії ми покладаємо на оновлену регіоналістику. Чому саме на неї? По-перше, тому, що вона забезпечує інтердисциплінарний науковий простір, у якому легко поєднуються зусилля правознавців і істориків, соціологів і культурологів, фахівців з теорії управління й менеджменту тощо. По-друге, тому, що інтенсивні процеси диверсифікації, які у цьому просторі відбуваються, уже завершилися концептуальним оформленням цілого ряду субдисциплін, які, кожна своїми методами, простежують складні процеси соціальної динаміки в минулому і в сьогоденні, і цей процес має тривати.
Вісн. НАН України. — 2015. — № 8. — С. 58-70.
Кожина А. В.
Пріоритети державної політики щодо місцевого
самоврядування в контексті децентралізації влади
та розвитку громадянського суспільства
Сьогодні держава в чергове задекларувала проведення реформування місцевого самоврядування та курс на децентралізацію влади. В цьому контексті розроблені пропозиції змін до Конституції України, прийняті Закон України «Про співробітництво територіальних громад» від 17.06.2014 № 1508-УІІ, Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» від 05.02.2015 № 157-УІІІ, Закон України «Про ратифікацію Додаткового Протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах органу місцевого самоврядування» від 02.09.2014 № 1664-УІ1, Закон України «Про засади державної регіональної політики» від 05.02.2015 № 156-УІІІ, а також Розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 № 333-р «Про затвердження Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні», Розпорядження КМУ від 18.06.2014 № 591-р «Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» та Постанова КМУ «Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року» від 06.08.2014 № 385.
Ефективність функціонування органів місцевого самоврядування є основою ефективності державного управління в цілому, забезпечується поєднанням інтересів держави та кожної територіальної громади. При децентралізації управління центральні органи влади делегують місцевим органам повноваження і відповідальність за ефективне прийняття рішень щодо питань розвитку конкретної адміністративно-територіальної одиниці.
Відповідно до таких загальносвітових тенденцій відповідальність все більше покладається на місцеві органи влади, які діють у рамках національних політик і стратегій та вирішують низку важливих політичних рішень, що впливають на місцевий сталий розвиток. Іншими словами, державна політика формується під впливом світової та місцевої політик, враховуючи їх основні тенденції та пріоритети.
Основи державної політики щодо розвитку місцевого самоврядування закладені нормативно-правовою базою, яка формує правове поле із Конституції та законів України, актів нормативного і ненормативного характеру центральних органів влади, принципів і норм міжнародного права.
В Україні питання місцевого самоврядування регулюються національним законодавством та ратифікованими міжнародними актами, серед яких слід виокремити Європейську хартію місцевого самоврядування 1985 р., ратифіковану Україною в 1997 р., Конституцію України, Закон України «Про місцеве самоврядування».
На рівні законодавчого закріплення державна політика у сфері місцевого самоврядування відображена в Законі України «Про засади державної регіональної політики» та вмонтована в систему регіонального управління у вигляді державної регіональної політики.
Державна регіональна політика — система цілей, заходів, засобів та узгоджених дій центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб для забезпечення високого рівня якості життя людей на всій території України з урахуванням природних, історичних, екологічних, економічних, географічних, демографічних та інших особливостей регіонів, їх етнічної і культурної.
На даному етапі постає необхідним модернізація державної політики в сфері місцевого самоврядування, як на законодавчому рівні, так і у формуванні відносин «державна влада — місцеве самоврядування
Закладені підвалини для здійснення процесів децентралізації та розширення повноважень місцевої влади на принципах субсидіарності, деконцентрації влади та ресурсів повинні дозволити сформувати основу для подальшого розвитку матеріально-фінансової, організаційної, правової автономії місцевого самоврядування та розвитку практик місцевої демократії.
Процес децентралізації передбачає передачу значних повноважень та бюджетів від державних органів влади органам місцевого самоврядування. Таким чином, якомога більше повноважень повинні мати ті органи, що наближені до людей та де такі повноваження можна реалізовувати найбільш успішно.
Аналіз базових підходів до децентралізації засвідчив:
· держава може здійснювати децентралізацію влади в інтересах населення, на підставі закону, передаючи частину повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування,
· децентралізація повноважень має відбуватись з урахуванням принципу субсидіарності, тобто таким чином, аби передавати повноваження на максимально близький до громадянина рівень управління, який при цьому здатний виконати це повноваження ефективніше, ніж інші органи;
· передача повноважень від органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування більш високого рівня адміністративно-територіального устрою на більш низький рівень має бути забезпечена передачею необхідних для цього ресурсів і наданням права органу місцевого самоврядування приймати рішення щодо переданих повноважень виходячи із місцевих особливостей.
Основні зміни, які передбачені реалізацією Реформи місцевого самоврядування та курсу Уряду на децентралізацію влади в Україні передбачають:
· запровадження трьохрівневої системи адміністративно-територіального устрою України — область, район, громада з повсюдністю місцевого самоврядування;
· передачу функцій виконавчої влади від місцевих адміністрацій виконавчим органам рад відповідного рівня;
· розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування за принципом субсидіарності і наділення саме громад максимально широким колом повноважень;
· чітке забезпечення повноважень органів місцевого самоврядування необхідними фінансовими ресурсами, в тому числі через їх участь у загальнодержавних податках;
· ліквідація державних адміністрацій і створення натомість державних представництв з тільки контрольно-наглядовими і координаційними, а не виконавчими функціями.
Інвестиції: практика та досвід. — 2015. — № 9.- С. 98-101.
Грицяк Ігор
Децентралізований та регіональний унітаризм
як нові форми державного устрою
Набуття різними країнами світу в різні історичні періоди таких класичних форм державного устрою, як унітаризм, федералізм і конфедералізм, розпочалося ще в ХІХ столітті й триває досі. В основу цих процесів була покладена децентралізація, загальне пояснення якій міститься в доповіді Програми розвитку Організації Об’єднаних Націй за 1999 рік: «Велика кількість перехідних країн і таких, що розвиваються, приступили до виконання програм, які передбачають певні форми децентралізації. Ця тенденція поєднана зі зростаючим інтересом до ролі громадянського суспільства та приватного сектору як партнерів урядів у пошуку нових способів надання послуг… Децентралізація управління та зміцнення місцевого управлінського потенціалу є частково також функціонуванням широких суспільних тенденцій. Вони включають у себе, наприклад, зростання недовіри до влади в цілому, вражаючий занепад деяких із найбільш централізованих режимів у світі (зокрема Радянського Союзу) та нові сепаратистські вимоги, які, здається, регулярно з’являються в тій чи тій частині світу. Рух до місцевої відповідальності та більшого контролю над своєю долею є, однак, не тільки результатом негативного ставлення до центральної влади. Швидше за все, ці події переважно зумовлені сильним бажанням громадян і організацій приватного сектору до більшої участі в управлінні».
Виокремлюють такі три види децентралізації: урядову, ідеологічну та технологічну. Вони, своєю чергою, також поділяються на підвиди: урядова – на політичну, адміністративну, фіскальну, економічну чи ринкову й екологічну; ідеологічна – на лібертаріанську, соціалістичну та вільного ринку; технологічна – на інформаційних технологій та освоєних технологій Розглядаючи урядову децентралізацію, важливо зазначити, що вона може бути як територіальною, у процесі якої влада передається, наприклад, від центральної частини міста до його периферійних частин, так і функціональною, коли прийняття рішень на вищих рівнях управління будь-якої гілки влади передається нижчому рівню або відбувається повна відмова від цієї функції за рахунок приватизації.
Урядова децентралізація дістала назву «новий державний менеджмент» (new public management), котрий був описаний також як децентралізація, управління за цілями, контрактами, конкуренція всередині уряду, орієнтація на споживачів тощо.
Політичні аспекти урядової децентралізації (політична децентралізація) на практиці проявляються в передачі громадянам або їхнім обраним представникам більшого обсягу влади. Це може бути пов’язано як із плюралістичною політикою та представницьким урядом, так і наданням громадянам або їхнім представникам більше впливу на розроблення та реалізацію законів і політики. Залежно від країни політична децентралізація може потребувати конституційних або статутних реформ, розвитку нових політичних партій, зміцнення законодавчих органів, створення місцевих політичних структур і заохочення інформаційно-пропагандистських груп.
Адміністративні аспекти урядової децентралізації (адміністративна децентралізація) дістали відображення в таких чотирьох основних її формах, як деконцентрація, делегування, передача й відчуження.
Деконцентрація як слабка форма децентралізації перекладає відповідальність за прийняття рішень, фінанси та реалізацію певних суспільних функцій з посадових осіб центральних урядів на тих, котрі працюють у районах, або, за необхідності, на новопризначених під прямим урядовим контролем. Поняття «деконцентрація влади» не змінилося за своєю суттю від часів появи й передбачає законодавчу передачу повноважень центральних органів державної виконавчої влади передусім представникам центральної виконавчої влади на місцях. Деконцентрація влади не поширюється безпосередньо на представницькі органи місцевої влади, тобто на органи місцевого самоврядування. Інакше вихолощуватиметься природний характер прав і обов’язків суб’єктів місцевого самоврядування, якими є спільноти об’єднаного територіально й побутово у громади населення, що компактно проживає.
Делегування означає підпорядкування передачі відповідальності за прийняття рішень, фінанси й реалізацію певних державних функцій у напівавтономних установах, котрі не контролюються повністю центральним урядом, але в кінцевому підсумку підзвітні йому. Делегування передбачає створення державноприватних підприємств чи корпорацій, або «органів влади», спеціальних проектів чи районів обслуговування, які матимуть досить велику свободу дій при ухваленні рішень, можуть бути звільнені від вимог цивільної служби і їм може бути дозволено брати з користувачів плату за послуги.
Передача повноважень передбачає перекладення всієї відповідальності за прийняття рішень, фінанси та реалізацію певних державних функцій на субнаціональний рівень державного управління, наприклад, обласний, місцевий.
Відчуження, яке ще називають приватизацією, може означати лише контракти на послуги приватних компаній, а також цілковиту відмову від усієї відповідальності за прийняття рішень, фінанси та реалізацію певних державних функцій. В умовах відчуження передбачається продаж послуг, переведення чи звільнення працівників, а надання послуг дозволяється приватним компаніям або некомерційним організаціям. Багато зі всього цього спочатку здійснювали приватні особи, компанії, асоціації, але з часом ці справи перейшли до уряду безпосередньо чи через регулювання діяльності господарюючих суб’єктів, які конкурували з новоствореними державними програмами.
Зарубіжний досвід показує: практичне застосування децентралізації та однієї з чотирьох її форм – деконцентрації — зумовило появу явищ і процесів регіоналізаційного характеру в європейських країнах (тобто регіоналізації), що, своєю чергою, вплинуло на трансформацію усталених у цих країнах форм державного устрою. Тому в багатьох країнах світу так історично склалося, що протягом ХІХ–ХХ століть утвердилися нові форми державного устрою, які не лише є основою муніципальної (або місцевої) та регіональної автономій, а й забезпечують їхнє ефективне функціонування. Як наголошують західні науковці, провідними принципами європейської політики виступають деконцентрація, децентралізація та регіоналізація, а «місцева та регіональна автономія стали принципами європейського конституційного права, тобто такого конституційного права, яке є спільним для всіх країн Європи» Пояснюється це щонайменше двома обставинами.
По-перше, саме завдяки своїм звичним та прозорим сферам життєдіяльності муніципальна (місцева) та регіональна автономії уможливлюють розв’язання суспільних проблем із максимальним наближенням до інтересів громадян.
По-друге, муніципальні (місцеві) та регіональні особливості, а також знання громадянами та громадськими об’єднаннями проблем місцевого й регіонального характеру можуть розглядатися та вирішуватися безпосередньо лише на муніципальному (місцевому) та регіональному рівнях, що й дає змогу для реалізації орієнтованої на потреби людей муніципальної та регіональної політики.
Попри те, що класичними формами державного устрою в різних країнах світу залишаються унітаризм, федералізм і конфедералізм, дослідження останніх десятиліть показують, що кожна з цих форм має свої особливості, які дали підстави не лише зробити відповідну класифікацію окремих держав, а й вивести ще такі форми державного устрою, як унітарну децентралізовану та унітарну регіоналізовану.
Нині налічується 168 унітарних держав, з яких 130 — республіканського типу та 38 — унітарні монархії .
Федеральних держав у світі налічується 27, з яких республіканського типу — 21 та федеральних монархій – 6.
Унітарні регіоналізовані держави є предметом досліджень не лише європейських, а й багатьох інших зарубіжних науковців, котрі значно розширили їхній перелік, включивши до нього також Україну. У політичному розумінні регіоналізація, як наголошують європейські науковці, є концепцією, наближеною до федералізму, а отже, виникає новий тип держави – регіоналізована держава. Це поняття виникло зовсім недавно й спричинило чимало дискусій, порушивши бінарну класифікацію, яка розрізняла федеративний та унітарний державні устрої. Регіоналізована держава є однією з двох можливих форм складного державного устрою, другою формою якого є, звісно, федеративна держава
Зарубіжний досвід показує, що регіональна держава є централізованішою, ніж федерація, але децентралізованішою, ніж унітарна держава. З другого боку, регіональні держави включають федерації, в яких влада стала централізованішою, та унітарні держави, де певний обсяг влади був переданий регіональному врядуванню. Проміжним рівнем між місцевим і національним урядуванням в обох формах державного устрою є субнаціональні (піднаціональні) регіони.
Необхідність фундаментального вивчення світового досвіду становлення й розвитку нових форм державного устрою актуалізована теперішньою ситуацією в Донецькій і Луганській областях, сепаратистські явища та процеси в яких призвели до ліквідації в окремих районах цих областей державного ладу. Сепаратистсько-російські терористичні угруповання надалі бойовими діями порушують територіальну цілісність нашої держави, а їхнє керівництво намагається в так званий дипломатичний спосіб нав’язати Україні федералізм. З огляду на це, необхідно якнайактивніше шукати відповіді на запитання:
— до якого ступеня необхідно деконцентрувати й децентралізувати владу й управління, щоб зберегти, з одного боку, територіально-адміністративну цілісність держави, а з другого — створити ефективний муніципальний (місцевий) та регіональний рівні управління?
— чи варто вдосконалювати та розвивати наявну унітарну регіоналізовану форму державного устрою, наповнюючи її адекватним, сучасним реаліям змістом, чи залишати її «законсервованою», чи впроваджувати федеративну форму державного устрою?
Ці та багато інших подібних до них питань надзвичайно гостро, як ніколи раніше, стоять сьогодні на порядку денному перед науковцями, експертами, політиками, урядовцями. Проблеми, які стосуються форми державного устрою та які накопичувалися десятиліттями, знайшли своє відображення та варіанти шляхів розв’язання в численних концепціях різних реформ і в цілій низці політико-правових документів, котрі вироблялися впродовж двох минулих десятиліть і котрі становлять сьогодні досить вагоме підґрунтя для реформування.
Однак відповіді на наведені вище запитання доцільно шукати не лише всередині країни, а й у відповідних доробках європейських держав, оскільки внаслідок історичних обставин вони значно раніше почали розв’язувати такі проблеми. Зрозуміло, що при цьому не варто ідеалізувати європейський або світовий досвід, сприймати «за чисту монету» поради й рекомендації закордонних експертів бодай через те, що Європейський Союз загалом і його держави члени зокрема (як і інші країни світу) перебувають у перманентному стані розвитку буквально в усіх сферах суспільного життя. В багатьох країнах світу нині спостерігається ситуація, за якої нові способи організації територіального (регіонального, місцевого) рівня управління запроваджуються з метою підвищення ефективності й удосконалення демократії, попри те, що обстоюються й старі шляхи та підходи, тому регіональний і місцевий рівні управління стають дедалі складнішими.
Поява останніми роками нових форм державного устрою (унітарної децентралізованої та унітарної регіоналізованої) пояснюється передусім застосуванням принципів деконцентрації, децентралізації та регіоналізації, які є ключовими в сучасному територіальному врядуванні.
Формою державного устрою в Україні має залишатися унітаризм, котрий у контексті децентралізаційних та регіоналізаційних явищ і процесів (як більш демократичних), що тривають у країнах світу, має поступово наповнюватися якісно новим змістом, пронизаним історичними, етнопсихологічними, соціально-економічними, політико-правовими й іншими особливостями й традиціями, що віками супроводжують українську державність.
Віче. – 2015. — № 14. – С 5-11.
Свої зауваження і побажання надсилайте до відділу наукової інформації та бібліографії КЗ «ЗОУНБ ім. О. М. Горького» ЗОР за адресою: 69095, м. Запоріжжя, пр. Леніна, 142, тел. 787-53-57 чи e-mail: bibliograf.zounb@gmail.com, bibliograf@zounb.zp.ua
Підготувала: Ю. Щеглова