IV квартал 2015 р

Необхідність системного реформування українського правосуддя сьогодні є однією з найважливіших потреб держави. Розуміння такої необхідності присутнє на всіх щаблях нашого суспільства. Четвертий спецвипуск дайджесту 2015 року містить матеріали щодо реформування судової гілки влади, спрямовані на зміцнення справедливої й незалежної системи правосуддя.

* * *

Смокович М.

Основним завданням конституційної реформи є досягнення громадського та політичного консенсусу щодо вдосконалення конституційного регулювання суспільних відносин в Україні.

Роздмухуванням ситуації, яка викликала внесення змін до Конституції України, стали політичні та олігархічні групи, які боротьбою за владу призвели до нігілізму конституційних норм. Водночас таке реформування викликане й динамікою розвитку суспільних відносин в Україні в напрямі європейського співтовариства та міжнародних стандартів.

Незважаючи на негативну складову причин, що призвели до конституційної реформи, аналіз окремих аспектів законопроектів про внесення змін до Конституції України (далі також — Зміни) вказує на демократично позитивні результати в цьому напрямі. З метою напрацювання узгоджених пропозицій щодо змін до Конституції України 3 березня 2015 р. Президентом України прийнято Указ № 119/2015 «Про Конституційну Комісію», яким затверджено Положення про Конституційну Комісію.

Цим Положенням визначені основні завдання Конституційної Комісії, якими є:

• узагальнення практики виконання норм Конституції України, пропозиції щодо її

• вдосконалення з урахуванням сучасних викликів та потреб суспільства;

• напрацювання узгоджених пропозицій щодо проведення конституційної реформи в Україні;

• забезпечення широкого громадського та професійного обговорення пропозицій щодо проведення конституційної реформи в Україні за участю провідних фахівців у галузі конституційного та інших галузей права, у сфері суспільно-політичних наук, громадських діячів, представників громадських об'єднань та міжнародних організацій;

• підготовка за результатами широкого громадського та професійного обговорення законопроекту (законопроектів) щодо внесення змін до Конституції України;

• сприяння налагодженню ефективного механізму взаємодії державних органів, інститутів громадянського та міжнародних організацій з питань підготовки і реалізації конституційної реформи в Україні;

• забезпечення інформування громадськості про роботу з підготовки пропозицій щодо проведення конституційної реформи, її реалізації.

Суддівське середовище, незважаючи на важливість усіх напрямів удосконалення конституційного врегулювання, найбільше цікавила зміна положень розділу VIII Конституції України — стосовно правосуддя. Зокрема, це зміна судової системи, забезпечення принципу незалежності судової системи, формування Вищої ради юстиції та Вищої кваліфікаційної комісії суддів.

Найболючішим питанням, яке було порушено Комісією в цьому напрямі реформи, постало закріплення в Конституції України системи адміністративних судів. Необхідно зауважити, що ця юстиція з'явилася в Україні за рахунок глобалізації міжнародних стандартів.

Адміністративне судочинство — це діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України (далі — КАС України).

Глобалізація захисту прав людини — це вироблення у світі єдиних, універсальних підходів, способів та механізмів щодо захисту прав людини та поширення їх на всій території земної кулі. При цьому права людини, які підлягають захисту, повинні бути єдиними (уніфікованими).

Судово-правова реформа, що відбувається в Україні, передусім спрямована на підвищення ефективності механізму судового захисту законних прав та інтересів людини. Відповідно до ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Зі ст. 6 КАС України випливає, що право на судовий захист адміністративним судом гарантується кожному.

Адміністративне судочинство в Україні є частиною загального процесу глобалізації адміністративного судочинства, яке впевнено розвивається у світі з метою уніфікованого захисту прав людини. Тобто в даному аспекті ми повинні розглядати глобалізацію як світовий процес впливу на сферу прав людини через призму універсальності цих прав. Оптимальним визначенням глобалізації у сфері прав людини може бути визнання універсального статусу прав людини, закріплення прав і свобод людини та їх захисту на міжнародному рівні. Людство давно усвідомило необхідність закріплення основних прав людини.

У зв'язку з глобалізацією прийнято низку важливих міжнародно-правових актів, серед яких Загальна декларація прав людини 1948 р., Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р., Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права 1966 р., Міжнародний пакт про громадянські та політичні права 1966 р. та багато інших універсальних і регіональних міжнародно-правових документів у сфері прав людини.

Великий масив міжнародних правових актів щодо захисту прав людини трансформується та імплементується в національне законодавство України, у зв'язку з чим ці міжнародні акти ратифікуються Верховною Радою України або приймаються нові закони, в яких відображаються і закріплюються універсальні права людини та механізми їх захисту. Серед останніх Верховною Радою України прийнято такі закони: «Про протидію торгівлі людьми», «Про безоплатну правову допомогу», «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», «Про біженців та осіб, які потребують додаткового та тимчасового захисту» тощо. Тобто глобалізація прав людини відбивається у системі права України — певні стандарти прав людини в Україні запроваджено на міжнародному рівні, і тепер нагальним питанням є їх гарантування, реалізація та захист.

Варто зупинитися на одному з інтегрованих принципів щодо захисту прав людини — принципі доступності до адміністративного суду та дотримання цього принципу в Україні. Частиною 1 ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Тобто ця норма є загальною і встановлює право кожного звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або має місце інше ущемлення прав і свобод. Ця норма зобов'язує суди приймати заяву до розгляду навіть у разі відсутності в законі спеціального положення про судовий захист.

Відмова суду в прийняття позовних заяв чи скарг, які відповідають встановленим законом вимогам, є порушенням права на судовий захист, яке відповідно до ст. 64 Конституції України не може бути обмежене. Реалізуючи право на судовий захист, звертаючись до суду, особа зазначає в позові власне суб'єктивне уявлення про порушене право чи охоронюваний інтерес та спосіб його захисту.

У розвиток доступності до судового захисту відповідно до ч. 2. ст. 105 КАС України письмова позовна заява може бути складена шляхом заповнення бланка позовної заяви, наданого судом. Тобто в адміністративному суді кожному громадянину, а також іноземцю чи особі без громадянства забезпечено право на отримання бланка позовної заяви для її заповнення та подання до суду.

На забезпечення принципу доступності до суду за приписами ч. 2 ст. 105 КАС України на прохання позивача службовцем апарату адміністративного суду може бути надана допомога в оформленні позовної заяви.

Однак доступність до суду не залежить від того, чи розташовано приміщення суду «по-сусідству» із заявником, або від того, що особа має можливість «переступити через поріг» до суду. На наш погляд, головне, що визначає доступність суду, — це справедливе розв'язання спору, а в разі сумнівів у цьому — право особи на оскарження такого рішення до судів вищих інстанцій.

Шляхом глобалізації адміністративного судочинства та захисту прав людини в Україні в аспекті доступності до судового захисту, захисту прав людини, забезпечення конвенційного права на судовий захист у нашій державі створено все необхідне: система адміністративних судів; адміністративне судочинство, що керується принципом верховенства права; механізми та способи правозастосування з урахуванням практики Європейського суду з прав людини; уніфікований перелік прав і свобод людини; гарантії та інструментарії реалізації цих прав.

Пріоритети адміністративного судочинства над іншими видами судочинства (господарським, цивільним) в Україні неодноразово висловлював Конституційний Суд України.

Так, у рішенні від 9 вересня 2010 р. у справі № 19-рп/2010 за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвідомчості справ, пов'язаних із соціальними виплатами» Конституційним Судом України вказано та з рішення випливає про таке.

Суб'єкт конституційного подання — Верховний Суд України — зазначив, що запровадження порядку розгляду справ щодо соціальних правовідносин у цивільному судочинстві значно звужує обсяг права громадян на судовий захист у спорах з органами державної влади.

З метою реалізації такого завдання адміністративного судочинства, як захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, у цьому виді судового провадження діє принцип офіційності, за яким суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, зокрема щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Суд може вирішувати справу також на основі наявних доказів, якщо особа, яка бере участь у справі, не надасть на його пропозицію докази для підтвердження обставин, на які вона посилається. Обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на суб'єкта владних повноважень, якщо він як відповідач заперечує адміністративний позов.

Крім того, Конституційний Суд України в цьому рішенні констатує, що на підставі положень Конституції України про судову спеціалізацію (ч.1 ст. 25) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ч. 2 ст. 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (ч. 1 ст. 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.

Системний аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень між загальними і спеціалізованими судами підпорядковано гарантіям права кожної людини на ефективний судовий захист. За таким підходом усі публічно-правові спори, у яких хоча б однією зі сторін є суб'єкт владних повноважень, належать до адміністративної юрисдикції і за компетенцією мають бути розглянуті адміністративними судами (пункти 1, 2, 7 ст. З, ч. 1 ст. 17 КАС України).

Такі висновки Конституційного Суду України є підтвердженням прогресивних перетворень у бік більш ефективного судового захисту прав, свобод та інтересів людини новоствореними адміністративними судами.

Однак є й негативні прояви глобалізації. У зв'язку із започаткуванням в Україні адміністративного судочинства виникла проблема з визначенням поняття адміністративного договору.

У Німеччині — це публічно-правовий договір, інколи як синонім використовується поняття «управлінський (адміністративний) договір», у Франції — адміністративний контракт, в Естонії — адміністративний договір. У Латвії договір публічного права є широким поняттям, яке охоплює договори про співпрацю, адміністративні договори, договори делегування, договори про участь.

Проблема визначення поняття адміністративного договору в науці досліджується давно. Є багато наукових праць з цього приводу, відповідних наукових висновків, бачень сутності, критеріїв та ознак адміністративного договору. Однак в Україні «не приживається» поняття адміністративного договору та його розуміння.

У зв'язку з цим намагання української науки та законодавця запозичити удосконалене, єдине правильне визначення поняття адміністративного договору з інших країн є безперспективним, хоча такий спосіб обрання варіанта визначення адміністративного договору будь-якої країни, звісно, є найпростішим. В Україні з моменту започаткування адміністративного судочинства напрацьовано судову практику щодо розгляду спорів, пов'язаних з укладенням, виконанням та розірванням адміністративних договорів, і з цього приводу є чимало наукових праць, тому необхідно на науковому рівні розробляти та удосконалювати своє національне визначення поняття адміністративного договору, яке стало б для інших країн взірцем.

На наш погляд, Україна в умовах глобалізації адміністративного судочинства і адміністративного права повинна відстоювати своє наукове та практичне розуміння поняття адміністративного договору, хоча, можливо, це елементом антиглобалізації. Однак українська правнича наука та судова практика мають право на свої дослідження та висновки. Природа прав людини є універсальною, однак вона певною мірою обумовлюється культурою, своїми надбаннями та звичаями.

За статистичними показниками з моменту започаткування адміністративного судочинства (1 вересня 2005 р.) місцевими адміністративними судами розглянуто 9 301 849 справ та матеріалів, з них із задоволенням позову 7 006 828 справ, що становить 85 % від кількості прийнятих рішень. Апеляційними адміністративними судами розглянуто 430044 справи, а Вищім адміністративним судом України 488 341 справу.

Аналіз зазначених показників дає підстави зробити висновок про те, що адміністративні суди забезпечують ефективність у виконанні своїх завдань щодо захисту прав, свобод та інтересів людини у сфері публічно-правових відносин.

Водночас адміністративна юстиція в українському суспільстві ще не утвердилася — загальновідомі задуми окремих політичних сил та владних структур ліквідувати адміністративні суди, чим позбавити права громадян на ефективний судовий захист від свавілля органів влади та місцевого самоврядування. Таке явище стало однією з причин нагального закріплення в Конституції України системи адміністративних судів.

Конституційна Комісія, напрацювавши проект змін до ст. 125 Конституції України, пропонувала ч. 4 цієї статті викласти в такій редакції: «З метою захисту прав і свобод особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди». Європейська комісія «За демократію через право» (Венеціанська комісія) у попередньому висновку щодо запропонованих Змін вказала: «Закріплення у Конституції адміністративних судів, які вже існують в Україні, є також схвальним. З точки зору дотримання прав людини, адміністративна юстиція є важливим елементом у процесі контролю за здійсненням державного управління».

Такими конституційними нормами закріплюється принцип незалежності адміністративних судів від суб'єктів законодавчої ініціативи. Відповідно до ч. 1 ст. 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у Верховні Раді України належить Президентові України, народним депутатам України, Кабінету Міністрів України і Національному банку України. Перераховані суб'єкти є сторонами в адміністративних справах стосовно оскарження їх рішень, дій чи бездіяльності, тому такі конституційні норми викликатимуть довіру суспільства в незалежність адміністративних судів.

Разом з цим створення автономної системи адміністративних судів можливе лише за належності політичної волі нинішньої влади та готовності до повною контролю суспільства за її діяльністю. Це буде свідчити про те, що влада є відкритою для людей, які її обрали, і не ховається від них у павутині судів загальної юрисдикції.

Виокремлення адміністративних судів із системи судів загальної юрисдикції характерне для багатьох країн — членів Європейського Союзу. При цьому в деяких із них функціонує окремий суд касаційної інстанції в системі адміністративних судів, над яким не стоїть жодний інший суд. Зокрема, це державна Рада в Королівстві Бельгія, Верховний адміністративний суд в Королівстві Швеція, Федеральний адміністративний суд у Федеративній Республіці Німеччина, Верховний адміністративний суд в Республіці Польща, Верховний адміністративний суд в Чеській Республіці. Окрема система адміністративних судів існує в Литовській Республіці, яку замикає Верховний адміністративний суд. У цілому в ЄС нараховується 16 країн, в яких створено окремі від загальної юрисдикції системи судів, що спеціалізуються на вирішенні адміністративних спорів. Залежно від розміру території відповідної країни ці системи є двох- чи трьохінстанційними.

Аналіз судової практики вказує на те, що чим вужча спеціалізація судді, тим ефективнішим є судовий розгляд, а це пришвидшення винесення законного та справедливого рішення у справі. Визначальною гарантією створення автономної системи адміністративних судів в Україні має стати законодавче забезпечення суспільства повноваженнями щодо контролю за діяльністю цих судів.

Адмін. судочинство. Суд. практика в адмін. справах. — 2015. — №3-4. — С. 5-18.

Куйбіда Роман

Чому без змін до Конституції не створити суд, якому довірятимуть люди

Востаннє відносно високий рівень довіри до судової довіри зафіксований у лютому 2005р. (53%). Вочевидь, це пов’язано з Рішенням Верховного Суду під час Помаранчевої революції, який скасував сфальсифіковані результати виборів Президента в кінці 2004р.

Сьогодні є багато причин низької довіри до судів в Україні. Насамперед у суспільстві домінують переконання щодо:

• поширеності корупції серед суддів (94%);

• залежності суддів від політиків та олігархів (80%);

• ухвалення замовних рішень (77%);

• кругової поруки в судовій системі (73%);

• низького морального рівня суддів (66%).

Протягом останніх двох років з’явилися нові причини недовіри до судових органів. Суди проявили себе як репресивний інструмент політичної влади під час Євромайдану та Революції гідності.

Невдовзі після Революції гідності, у квітні 2014р., переформатований Парламент пішов на безпрецедентний крок – Законом «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» суддям надано величезні можливості для самоврядування. Припинено повноваження Вищої ради юстиції і Вищої кваліфікаційної комісії суддів, які посідали чільне місце в механізмі узурпації влади В. Януковичем. Також звільнено всіх голів судів, які були призначені Вищою радою юстиції і, як нервові клітини, передавали імпульси. із замовленнями від політичної влади до суддів. Законодавець дав шанс суддям змінити систему зсередини.

На жаль, судді не скористалися цим шансом і не виправдали очікування суспільства на зміни. Збори суддів у судах переобрали 80% колишніх голів судів. За допомогою судових рішень більш ніж на рік заблоковано формування Вищої ради юстиції, без якої не можна звільнити жодного суддю. Нова Рада суддів своїми рішеннями створила можливості для збереження ієрархічного керування судами. Голови судів часів В. Януковича надовго зберегли свої позиції.

Оприлюднення майнових декларацій суддів завдяки Закону «Про очищення влади» очевидно проявило те, що статки багатьох суддів не відповідають їх доходам – величезні земельні ділянки, будинки і квартири, машини представницького класу тощо за невеликих доходів. А скільки різних благ не потрапили до декларацій через різні схеми уникнення декларування! Водночас покласти на суддів обов’язок доводити легальність минулих доходів, на які здійснювалися витрати, законодавець не зміг – через заборону ретроспективної дії закону. Тож суди та судді за час, що минув після Революції гідності, не дали суспільству жодного позитивного сигналу про зміни.

Судді балансують у системі координат нової і попередньої політичних влад. Нова влада – в особі Президента П. Порошенка – намагається перебрати на себе і зберегти важелі впливу на суди. Зважаючи на поширеність конформізму в суддівському корпусі, це вдається. З іншого боку, представники попередньої влади залишили по собі величезну мережу відданих суддів, особливо, у ключових для держави судових органах. Саме ці судді стали найбільшими «борцями» за незалежність, відчувши загрозу притягнення до відповідальності.

На заваді якісним змінам у суддівському корпусі стають і конституційні положення, які роблять процедуру очищення суддівського корпусу дуже складною і малоефективною. Вразливість цієї процедури доведена в рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Олександр Волков проти України». Сьогодні практично неможливо звільнити жодного суддю за порушення присяги у спосіб, який би повністю узгоджувався з європейськими стандартами і не залишав судді шансів на поновлення.

Реформування системи правосуддя через конституційні зміни зазвичай розглядають як потребу привести нашу судову систему у відповідність до європейських стандартів. Йдеться, насамперед, про необхідність:

• спростити судову систему, зменшивши кількість рівнів судів, передбачити створення судів лише законом;

• запровадити безстрокове призначення суддів, усунувши Парламент від вирішення питань суддівської кар’єри;

• забезпечити, щоб у складі Вищої ради юстиції було більшість суддів, обраних суддями;

• звузити обсяг суддівського імунітету.

Зрозуміло, що європейські стандарти не змінились, і Україна їх має втілити. Цікаво, що 43% українців підтримують ідею, щоб призначення суддів було в компетенції не політичних органів, як є сьогодні, а спеціально створеного для цього органу, який був би незалежним від законодавчої та виконавчої влади і членами якого були б судді і представники громадськості (нова Вища рада юстиції чи аналогічний орган). Цю пропозицію підтримують навіть більше, ніж обрання суддів громадянами на виборах (28%). Збереження status quo – призначення суддів Президентом або Верховною Радою підтримується однаково незначними частками українського суспільства (по 4%).

Але чи зможе забезпечити позитивні зміни Вища рада юстиції, що відповідатиме за добір, кар’єру і звільнення суддів, якщо у її складі буде більшість суддів, обраних суддями, яким, як свідчать результати опитувань, люди не довіряють?

В умовах кризи довіри до суддів ключовим викликом для розробників змін до Конституції має стати питання: як запобігти збереженню і самовідтворенню системи, яка в очах суспільства виглядає наскрізь корумпованою, залежною від політиків та олігархів, несправедливою та неефективною?

Можливі два варіанти. Перший – еволюційний. Потрібно чекати, коли ті судді, які звикли поступатися совістю, жити в розкоші за допомогою незаконного збагачення чи прислуховуватися до порад «зверху», стануть принциповими або покинуть свою роботу. Одночасно посилювати антикорупційні та навчальні заходи серед суддів, вводити в судову систему нових людей з появою вакансій. Чекати доведеться довго, оскільки система інертна, намагатиметься себе відтворювати, спрацьовуватиме інституційна пам’ять. Водночас якісного результату може й не наступити, оскільки нова кадрова кров, якщо її буде небагато, вражатиметься вірусами старої, змішуючись із нею.

Другий шлях – через конституційні зміни заснувати нову, більш просту судову систему, до якої суддів добирати заново. Задля очищення суддівського корпусу кожен суддя, який захоче далі працювати в судах, повинен пройти через справедливий відкритий конкурс на рівні з іншими претендентами з-поза меж судової системи. При цьому до судів вищого рівня також потрібно допускати фахівців, які раніше не працювали в суді, але є чесними та порядними людьми. Добре, щоб ці люди також мали західну освіту, орієнтувалися на європейські цінності і знали іноземні мови.

Для формування нового суддівського корпусу через перехідні положення слід утворити тимчасову комісію з авторитетних суддів у відставці, зокрема суддів Європейського суду з прав людини, першого складу Конституційного Суду, правозахисників та інших правників з бездоганною репутацією.

До цього через зміни до законодавства потрібно вжити заходів до зменшення навантаження на суди, аби скоротити кількість суддівського та судового персоналу. Це має вивільнити додаткові ресурси на підвищення грошового забезпечення нових суддів і працівників апарату із збільшенням ефективності їх роботи.

Комісія впродовж двох-трьох років могла б провести конкурси на суддівські посади в новій судовій системі. Повноваження суддів, які протягом певного часу не виявили бажання взяти участь у такому конкурсі, мають бути припинені автоматично положеннями Конституції. Повноваження також мають бути припинені, якщо суддя за результатами конкурсу не був призначений на посаду.

Лише із сформуванням нового суддівського корпусу можна буде утворити якісно нову незалежну Вищу раду юстиції, яка відповідатиме за добір, кар’єру та покарання суддів, бюджет судів. І тоді не буде потреби пояснювати людям, чому більшість у її складі мають становити судді, обрані суддями. Адже нові судді зможуть здобути авторитет значно швидше, ніж діючі судді позбудуться безнадійно зіпсованої репутації. Довіру легше здобути, ніж відновити.

Нац. безпека і оборона. — 2015. — № 4-5. — С. 96-98.

Помазанов А. В.

Люстрація суддів: приклад європейських країн

Сучасна суспільно-політична ситуація в Україні вимагає суцільного оновлення працівників державних структур з метою запобігання подальших проявив порушення законодавства та відновлення довіри до представників влади, законності і справедливості.

Відповідно до досліджень Фонду «Демократичні ініціативи імені Ілька Кучеріва» та соціологічної служби Центру Разумкова, що проводились в період з 19 по 24 грудня 2014 р., було опитано 2008 респондентів від 18 років у всіх регіонах України (за винятком АР Крим) та з'ясовано, що 44,1 % громадян на питання «Якою мірою Ви довіряєте державним і недержавним інституціям?» мають відповідь «Зовсім не довіряю суддям» і лише 0,7 % — «Цілком довіряю».

Протягом 2013 року до Вищої кваліфікаційної комісії суддів надійшло понад 9 тис. скарг на дії суддів. Разом з тим, згідно з офіційною статистикою, розміщеною на сайті Вищої кваліфікаційної комісії суддів, за 2013 р. прийнято лише 77 рішень про притягнення суддів до дисциплинарної відповідальності, по Україні, тобто — 0,85% від усіх скарг, які надійшли до ВККС. .

Досвід зарубіжних країн свідчить про те, що оновлення влади можливе виключно на основі законодавчо встановлених правових механізмів проведення реформ. Так, після усунення від влади прокомуністичних сил у країнах Центральної та Східної Європи було ухвалено низку законодавчих актів, якими комуністичний режим визнано злочинним, а його лідерів та провідних державних діячів звільнено із займаних посад із забороною працювати в органах державної влади упродовж тривалого часу.

У сучасній Україні враховано позитивний досвід зарубіжних країн та ухвалено відповідні акти, спрямовані на проведення тотальної перевірки представників влади. Зокрема, 8 квітня 2014 р. було прийнято Закон України «Про відновлення довіри до судової влади в Україні», а 16 вересня 2014 р. — Закон України «Про очищення влади», що власне і стало першим кроком до становлення демократії в країні.

Основною метою цих законодавчих актів є очищення влади шляхом проведення спеціальної перевірки, тобто люстрації. Варто зазначити, що термін «люстрація» походить від латинського Lustгагіо — очищення через жертвопринесення — і передбачає відсторонення діячів високого рангу, які скомпрометували себе, від державної служби та заборону таким особам впродовж певного часу або пожиттєво працювати у цій сферрі.

В Україні відповідно до вказаних вище законів спеціальній перевірці, як тимчасовому посиленому заходу з використанням існуючих процедур розгляду питань про притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності і звільнення з посади, у зв'язку з порушенням присяги, задля підвищення авторитету судової влади України та довіри громадян до судової гілки влади, відновлення законності і справедливості підлягають судді судів загальної юрисдикції. З цією метою створюється Тимчасова спеціальна комісія з перевірки суддів, яка діє протягом року, у складі 15 членів,

Голова зазначеної комісії В. Мойсик в ході зустрічі з експертами з питань люстрації. що прибули в Україну на запрошення Проекту Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) «Справедливе правосуддя» та Фундації «Відкритий діалог», наголосив, що два люстраційні закони, ухвалені в Україні, по-різному регулюють питання відповідальності суддів: «Закон «Про очищення владі» передбачає відповідальність суддів незалежно від того, чи винен суддя, другий закон вимагає від Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів за ті самі рішення судів встановити, чи вчинив суддя дії, несумісні з присягою судді».

Виходячи з досвіду реформування судових систем в європейських країнах, думку головного експерта проекту Європейського Союзу «Підтримка реформ у сфері юстиції в Україні», члена Консультативної ради європейських суддів (КРЄС, організації в рамках Ради Європи), проф. В Валанціуса, ідеальної судової системи в світі не існує, але є європейські та міжнародні стандарти, яких демократичні держави намагаються дотримуватися.

Одними з найбільш відомих прикладів країн, де успішно відбувся процес люстрації, є країни Центрально-Східної Європи, адже саме в цих державах в період 90-х рр. минулого століття відбувся перехід від соціалістичного до демократичного режиму та, як наслідок, очищення влади від представників деспотичної еліти.

Яскравим прикладом позитивного досвіду проведення люстрації є Чеська Республіка. Так, першим вільно обраним чехословацьким парламентом було вирішено врегулювати питання проведення люстрації державного апарату на рівні федерального закону №451/1991 «Про встановлення деяких передумов для заміщення окремих посад в державних органах і організаціях ЧСФР, Чеської Республіки і Словацької Республіки". Згідно з положеннями § 1 вказаного Закону застосовувався цей акт лише при заміщенні посад, які займаються шляхом виборів, призначення або затвердження у певних державних органах та установах, до складу яких входили і судді та засідателі.

У Законі встановлювалися такі основні правила ритуалів політичного очищення:

• заборонялось обіймати будь-які важливі держанні посади колишнім представникам партії;

• підлягали «очищенню» лише ті особи, які могли бути обґрунтовано звинувачені в порушенні прав людини. Уряд був зобов'язанний надати докази їх провини, а обвинувачені отримували певні процедурні гарантії, включаючи право на апеляцію;

• піддавалися процедурі люстрації всі держанні службовці, які займають певні держанні посади або претендують на ці пости.

Результатом проведення люстрації суддів у Чеській Республіці стало те, що під керівництвом «непрофесіоналів» державою були досягнуто значних успіхів на шляху політичних та економічних реформ, зокрема, сформовано демократичне суспільство, підвищився добробут народу, а країна стала повноправним членом Європейського Союзу та НАТО.

Нарівні з Чеською Республікою, досить успішним виявився процес люстрації суддів у Боснії і Герцеговині.

В основу процедури люстрації у вказаній державі було покладено досвід Німеччини. З метою забезпечення об'єктивності, неупередженості та публічності процедури перепризначення суддів було утворено Незалежну суддівську комісію, до складу якої увійшли представники місцевої влади, міжнародні експерти, а також міжнародні судді Конституційного Суду Боснії і Герцеговини — члени спеціальної палати, що розглядає воєнні злочини і злочини проти людяності. Крім цього, з огляду на конфедеративний устрій Боснії і Герцеговини, при Незалежній суддівській комісії було утворено три тимчасові Вищі суддівсько-прокурорські ради для кожного з суб'єктів конфедерації. Після завершення формування зазначених органів влада офіційно оголосила про вакантність усіх без винятку суддівських посад, запросивши до участі у відкритому конкурсі всіх бажаючих осіб, які відповідали кваліфікаційним вимогам для зайняття посади судді. І після закінчення перевірки Незалежна суддівська комісія передала стандартний пакет документів рекомендаційним колегіям, що діяли у складі Вищих суддівсько-прокурорських рад. Колегії вирішували про подальше проведення співбесіди з кандидатами з метою оцінки кваліфікаційних вимог. За результатами проведених співбесід було сформовано рейтинговий список кандидатів, кожен з яких мав право переглянути всі матеріали і подати свої коментарі та зауваження. Після цього колегії передавали свої рекомендації щодо призначення суддею Вишим суддівсько-прокурорським радам, які приймали остаточне рішення про призначення особи суддею. За результаті цього процесу майже 75-80 % суддів було перепризначено, а інші — втратили посади.

Проаналізувавши Закон колишньої Югославської Республіки Македонія «Про визначення критерію для обмеження повноважень несення державної служби, доступу до документів та оприлюднення інформації про колабораціонізм із органами державної безпеки», Венеціанська комісія зазначила, що впровадження люстраційних заходів через тривалий час після початку процесу демократизації в країні може викликати сумніви в їх фактичних цілях. Помста не має переважати над захистом демократії. Відтак, необхідні переконливі причини.

Оскільки метою люстрації є заборона особам із антидемократичними поглядами обіймати посади та оскільки не можна недооцінювати можливість позитивних змін у поглядах і поведінці особи, застосування люстраційних заходів по відношенню до дій, вчинених після падіння тоталітарного режиму, може бути виправдане лише в світлі виняткових історичних і політичних умов, і не в країні з тривалою системою демократичних інститутів. Адже демократичний конституційний лад має захищати себе безпосередньо через впровадження верховенства права та гарантій захисту прав людини. Політичні, ідеологічні та партійні причини не повинні використовуватися як підстави для застосування люстраційних заходів , оскільки таврування та дискримінація політичних опонентів не є прийнятним способом політичної боротьби в країні, заснованій на принципі верховенства права.

Подібна процедура люстрації відбулася і у Польщі. Конституційний Суд Польщі зазначив: «Люстрація слугує лише для знищення або значного зменшення загроз встановленню сталої та вільної демократії, які становить особа, що підлягає люстрації, використовуючи цю посаду для участі в діях, які можуть порушити права людини або затримати процес демократизації».

Прикладом невдалого процесу люстрації суддів є гіркий досвід Сербії, де свого часу було звільнено велика кількість суддів після проведення переатестації, а через кілька років Європейський суд з прав людини зобов'язав Уряд Сербії поновити на посадах більшість звільнених суддів.

Причиною звернення громадян до європейського суду стало те, що нові люстраційні положення застосовувались не тільки до кандидатів на посаду судді, а й до діючих суддів, що суперечило інституційному устрою держави.

Висновки у вказаних рішеннях свідчать про те, що Європейський суд з прав людини прискіпливо вивчає процедурні питання проведення перевірок (люстрацій), закріплені в національному законі, та дають оцінку їх відповідності міжнародним стандартам, зокрема і в частині гарантування особі, підданій перевірці (люстрації), всього комплексу прав, визначених Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод.

Європейські стандарти в галузі люстрації переважно походять із трьох джерел:

• Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 4 листопада 1950 р. та судової практики Європейського суду з прав людини;

• судової практики національних судів;

• Резолюцій Парламентської Асамблеї Ради Європи, а саме: Резолюції 1096 (1996) про заходи щодо подолання наслідків минулих комуністичних тоталітарних систем та Резолюції 1481 (2006) про необхідність міжнародного засудження злочинів тоталітарних комуністичних режимів.

Суть цих стандартів можна викласти в таких чотирьох ключових критеріях, що стосуються процедури люстрації:

• в кожному окремому випадку необхідно довести вину;

• необхідно гарантувати право на захист, презумпцію невинуватості та право оскаржувати рішення суду;

• необхідно дотримуватися різних функцій та цілей люстрації, а саме: захисту нових демократій та кримінального права, тобто покарання тих осіб, які вважаються винними;

• люстрація має чіткі обмеження в часі як щодо термінів виконання, так і щодо терміну перевірки.

Проаналізувавши світовий досвід проведення люстрації, стає зрозуміло, що люстрація в Україні відбувається за нетиповими для європейських країн принципами та стандартами, де процедура люстрації організовувалась та виконувалась переважно спеціальним органом державної влади (наприклад, Міністерством юстиції). В Україні ця дія здійснюється за загальною процедурою, визначеною в законодавстві. Неможливо не зазначити, що на практиці це породжує певні проблеми, адже тривалий період часу в країні, по суті, не відбувалась повноцінна процедура люстрації суддів, зважаючи на те, що Вищу раду юстиції — орган, що посідає одну з ключових ланок у процесі притягнення суддів до відповідальності та їх звільнення, було не сформовано.

Незважаючи на це, найголовнішим є те, що Україна обрала для себе чіткий напрямок розвитку на основі європейських цінностей, визначивши, що тільки судді з високими моральними та професійними якостями повинні стати фундаментом нової судової системи в Україні.

Враховуючи усе вищевикладене, можемо стверджувати, що позитивний досвід країн Європейського Союзу є важливим та необхідним для України при проведенні люстрації представників державних органів та суддівського корпусу та безсумнівно приведе Україну до довгоочікуваного покращення в усіх сферах суспільного життя. Сподіваємось, що досягнення Революції гідності вже найближчим часом знайдуть свої якісні відображення на практиці.

Бюл. М-ва юстиції України. — 2015. — № 9. — С. 54-62.

Хотинська-Нор О.

Судова реформа: закономірності й особливості реалізації

В Україні судову реформу прийнято розглядати як складову правової реформи, яка, зводиться до зміни функціонування державного апарату, диференціація функцій якого виявляється об'єктивною основою видової класифікації правових реформ.

Будь-яка правова реформа завжди є особливим управлінським рішенням, розпочинається панівною елітою (верховною державною владою) внаслідок об'єктивної зміни умов функціонування державного апарату та викликаного цією зміною порушення єдності державної влади; це змушує верховну владу відновлювати цю єдність, викликає її заінтересованість у зміні існуючого режиму законності та прагнення до встановлення іншого режиму, який реалізується в діяльності, спрямованій на реорганізацію державного апарату, у виконанні зазначеного владного рішення.

Наведене містить підстави для досить важливих висновків:

1. Судова реформа як складова правової реформи держави — це, перш за все, управлінське рішення, що повинне відповідати низці загальних вимог. Такими в теорії менеджменту прийнято вважати всебічну обґрунтованість, своєчасність, повноту змісту, повноважність і погоджуваність.

Невідповідність реформи окресленим вимогам зводить нанівець усі зусилля в напрямі позитивних змін та отримання якісних результатів у будь-якій сфері, перетворюють реформу на реформаторство. Останнє являє собою імітацію реформування, безсистемно стосується окремих моментів інститутів і процедур та в підсумку приводить до деяких несуттєвих кількісних змін утворюючи хаотичність діяльності об'єктів реформування і, як правило, погіршуючи її.

2. Судова реформа завжди здійснюється під проводом державної влади, тому саме заінтересованість державної влади (правлячої еліти) є вихідним моментом у її проведенні.

Отже актуальним є твердження про те, що умови функціонування державного апарату як суб'єкта державного управління суспільством у різні епохи й у різних державах неоднакові, тому і заінтересованість верховної влади в його реформуванні об'єктивної змінюється від випадкової, поверхової, зовнішньої , формальної до стійкої, глибокої, внутрішньої, змістовної , такої, що має місце незалежно від того, чи береться та наскільки енергійно верховна державна влада за здійснення реформи.

У цьому об'єктивному моменті слід найперше шукати пояснення успішності чи невдачі розпочатої реформи, відповідності проголошеної цілі її фактичному результату. Звідси випливає й протилежне: чим менш визначеною є необхідність перетворень в існуючому режимі, тим нижчим у правлячої верхівки виявляється інтерес до перетворень, тим більше домінує в її діяльності об'єктивна заінтересованість у збереженні свого владного становища, яке закріплюється існуючим режимом законності.

Судова реформа повинна мати потенціал до реалізації, що виводить на перший план питання забезпечення її відповідними ресурсами (матеріальними та людськими). Цей аспект для України має особливе значення, оскільки загально відомим є факт, що у країнах, які розвиваються, матеріальні та людські ресурси є обмеженими. Це спостереження не дуже цікаве з аналітичні точки зору, однак має велике практичне значення, адже неодмінно зумовлює проблему пріоритетів як розподілити обмежені ресурси, щоб отримати оптимальний результат.

Проблема обмеженості ресурсів і пріоритетів змушує критично підходити до ролі судової реформи в державі як частини загальної стратегії розвитку суспільства та дозволяє сформулювати пріоритетні напрями реформи, визначивши послідовність її проведення.

Зауважимо, що питання пріоритетного розподілу ресурсів завжди мати дискусійний характер і не передбачає простих чи загальних відповідей. Однак для прийняття рішень необхідно розуміти природу причинно-наслідкових зв'язків у запланованих змінах. Якщо, наприклад, добре функціонуюча розгалужена ефективна судова система є передумовою економічного зростання та соціального благополуччя населення, то є сенс інвестувати значні ресурси в цю сферу. І навпаки, якщо ці результати можуть бути досягнуті за допомогою більш «скромної» судової системи, варто спрямувати необхідні ресурси в інші важливі для розвитку суспільства сфери: освіту, охорону здоров'я тощо. Це не означає, що судова реформа повинна відкладатися. Йдеться про необхідність вибору відповідної моделі (проекту) судової реформи.

Аналогічна проблема обмеженості ресурсів і пріоритетів виникає, коли необхідно вирішити, які заходи у процесі реформування судової системи потребують першочергової уваги. Від нього залежить послідовність (поетапність) проведення судової реформи. Що важливіше: інвестувати в боротьбу з корупцією у судах чи у виховання правосвідомості населення (їх обізнаність про свої законні права й обов'язки); створити спеціалізовані суди чи сконцентрувати ресурси на оптимізації діяльності місцевих судів; зосередитися на підготовці суддівського корпусу чи розвивати позасудові процедури регулювання спорів?

В одних випадках зміни можуть бути маловартісними, однак із великою віддачею. Наприклад, запровадження в судах автоматизованої системи документообігу сприяло належній реалізації принципу незалежності та безсторонності суду, значно спростило документообіг, що зумовило більш економне використання паперових носіїв інформації. В інших випадках реформа може мати складний, політичний характер із сумнівними в плані ефективності наслідками та потребувати значного фінансування. Наприклад, зорення у 2010 р. у системі судів загальної юрисдикції Вищого спеціалізованого суду з розгляду цивільних і кримінальних справ досі неоднозначно сприймається науковцями та практиками. У будь якому випадку йдеться про необхідність вибору пріоритетів з позиції «перше — друге», а не з позиції «або — або».

Не менш актуальним у проведенні судової реформи є питання стратегічного управління людськими ресурсами, тобто раціонального та мотиваційного використання всього потенціалу людських ресурсів для досягнення поставленої мети.

Результати будь-якої діяльності залежать від конкретних людей. Людина трактується як основний ресурс і потенціал організації у широкому сенсі цього слова. Тому дуже важливо об'єктивно оцінювати наявний у судовій системі людський потенціал і раціонально його використовувати, належним чином мотивуючи та розвиваючи. Ефективна кадрова політика в цьому випадку сприятиме успіху судової реформи, мінімізуючи внутрішній опір системи до змін. І хоча першочергової уваги заслуговує безпосередньо суддівський корпус, про працівників апарату суду, які здійснюють організаційне забезпечення його роботи та є державними службовцями, забувати також не слід.

Оцінка кадрового потенціалу судової системи, його можливостей, перспектив при проведенні судової реформ повинна здійснюватися з використанням останніх доробок науки менеджменту. Лише за такого підходу можливо уникнути небажаних результатів реформування, які неодмінно мають місце, якщо реформа здійснюється лише за рахунок вказівок згори, без урахування соціокультурних чинників.

Для того, щоб судова система належно функціонувала і виконувала покладені на неї законом функції, зацікавлені у цьому сторони повинні мати відповідні стимули. Приватні особи повинні мати стимул надавати перевагу вирішенню спорів у судовому порядку, а не звертатися до інших альтернативних механізмів. Особи й органи, наділені владними повноваженнями, повинні мати стимул утриматися від заходів, що підривають авторитет судових рішень і незалежність суду. І, врешті решт, безпосередньо судді повинні мати стимул для належного виконання своїх повноважень. Таким чином, питання сумісності стимулів у реформуванні судової системи розглядається з позиції суб'єктного складу осіб, заінтересованих у цьому, а саме приватних осіб, органів державної влади та суддівського корпусу.

Аналізуючи питання стимулів приватних осіб звертатися до суду, можливо зауважити, що часто позасудові механізми вирішення спорів з різних позицій є ефективнішими, ніж судова процедура, тому звернення до них скоріше свідчить про успіхи, аніж невдачі. Однак у низці «нетривіальних» приватних спорів судова форма їх вирішення є найкращою у зв'язку з відсутністю альтернативи або ж з погляду їх соціальної значущості. Саме у цих випадках особи повинні мати стимули довіряти судовій системі.

Відсутність стимулів у приватних осіб звертатися до суду зумовлена низкою причин, найбільш очевидною серед яких є неспроможність судової системи забезпечити послуги належної якості. В основі цього можуть бути некомпетентність суддів, їх корумпованість; недосконалість законодавства; надмірно високі витрати, пов'язані з судовим розглядом справи; нерозумно тривалий судовий розгляд тощо. Усунення цих та подібних недоліків є наріжним каменем більшості судових реформ.

Наступний елемент проблеми сумісності стимулів стосується уряду, який повинен мати адекватні стимули поважати незалежність судової влади, виконувати судові рішення, в яких він є стороною, та створити ефективні механізми виконання судових рішень. Для України цей аспект є особливо актуальним і стосується не лише уряду, ай інших політичних інституцій.

Уже зазначалося, що вихідним моментом у проведенні судової реформи є заінтересованість у ній верховної влади, яка визначає цілеспрямованість реформи. Тому досить важливо, щоб у суб'єктів владних повноважень, які ініціюють реформування судової системи, була належна мотивація утриматися від заходів, що посягають на незалежність судової влади. Слід ураховувати, що в періоди широкомасштабних інституціональних перетворень готовність суспільства до змін нерідко використовується владою для утримання своїх позицій та перерозподілу ресурсів судової системи на свою користь. Це призводить до узурпації влади, неефективного використання ресурсів, невідповідності результатів задекларованим цілям, що в цілому надає судовій реформі лише формальних ознак.

Ще один аспект проблеми сумісності стимулів стосується наявності безпосередньо у представників суддівської корпусу стимулів належним чином здійснювати правосуддя. Якщо у суддів відсутня мотивація добросовісно вирішувати справи відповідно до закону, про ефективність судової системи говорити марно. Очевидно, що питаним належних стимулів у суддів тісно і пов'язане з різними формами неправомірного тиску з боку зацікавлених осіб, які можуть мати місце у вигляді погрози (проблема судового примусу) або обіцянки (проблема судової корупції) . Проте досить важливо, щоб суддя мав достатні правові та соціальні гарантії, які дадуть йому стимул протистояти тиску й утриматися від спокуси неправомірного одержання вигоди. Саме тому, проводячи реформи у сфері судової влади, слід намагатися спрогнозувати її соціальні наслідки не лише з точки зору значимості для суспільства, а й з позиції дотримання соціальних гарантій представників судової системи. І в цьому випадку ми неодмінно зіштовхуємося, власне, з проблемою сумісності стимулів, оскільки наявність і рівень відповідних гарантій, механізми їх реалізації та джерела забезпечення залежать від законодавчої та виконавчої влади й існуючих у них стимулів, про що йшлося вище.

Таким чином, щоб судова реформа була успішною, важливо досягти балансу між стимулами приватних осіб, законодавчої та виконавчої влади і представників суддівського корпусу.

Право України. — 2015. — № 10. — С. 181-188.

Косюта М.

Конституційні аспекти реформування прокуратури України

Проект змін до Конституції України в частині правосуддя (далі — Проект), розроблений робочою групою Конституційної комісії виходить з європейської моделі побудови прокуратури як частини судової влади, долучається туди також і адвокатура. Ідея віднесення до судової влади цих так званих суміжних правових інститутів не є новою і виходить із наявності спільних завдань, властивих обом структурам. До того ж, вона знаходить підтримку серед органів Ради Європи та Європейського Союзу, що в сучасних умовах має вирішальне значення для українського законодавця. Отже, це можна сприйняти як даність.

На відміну від чинної Конституції України, де прокуратурі присвячено самостійний Розділ VII, у Проекті відповідні норми включені до Розділу VІІІ про судову владу, а точніше — об'єднані у статті 131-1, яка стосується функцій прокуратури і порядку призначення та звільнення Генерального прокурора України. Крім того, норми стосовно прокуратури також містяться у ст. 131 Проекту, присвяченій формуванню і діяльності Вищої ради правосуддя, як запропоновано називати нинішню Вищу раду юстиції.

Відповідно до ст. 131-1 Проекту, «… В Україні діє прокуратура, яка здійснює:

1. підтримання державного обвинувачення в суді;

2. організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласною діяльністю органів правопорядку;

3. представництво інтересів держави в суді у виключних випадкам і порядку, визначених законом».

У зв'язку з цим потрібно зауважити, що чинна ст. 121 Основного Закону починається з того, що «прокуратура України становить єдину систему, на яку покладаються відповідні функції», та наводить їх перелік. У Проекті натомість міститься невиразна фраза, що «в Україні діє прокуратура, яка здійснює…», і далі за текстом. Чи означає це, що автори Проекту вже не вважають прокуратуру єдиною системою? Думається, що для такого висновку немає підстав, навіть у разі створення у складі прокуратури спеціалізованих підрозділів типу антикорупційної прокуратури.

Серйозне занепокоєння викликають спроби подальшого скорочення функцій прокуратури. Здавалося б — куди вже скорочувати, проте резерви для цього у авторів законопроекту все ж знайшлися.

У сучасних умовах навряд чи варто поновлювати можливість повернення прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів (загального нагляду), оскільки українська влада врешті-решт виконала вимоги європейських структур з цього питання.

Висновок Консультативної ради європейських прокурорів № 3 «Роль прокуратури поза межами сфери кримінального судочинства», схвалений на 3-му пленарному засіданні у Страсбурзі (15-17 жовтня 2008 р.), відзначив «зростаючу потребу наших суспільств в ефективному захисті вразливих груп населення, зокрема дітей та молоді, а також соціальних та економічних прав населення загалом… Прокурори мають відіграти критично важливу роль у цьому відношенні, і зростаюча участь держави у вирішенні актуальних проблем, таких як захист довкілля, прав споживачів або громадського здоров'я, може призвести до розширення ролі прокурорських служб».

На жаль, принципово іншу позицію зайняла робоча група Конституційної комісії, яка зважилась звести практично нанівець судово-представницьку функцію прокуратури. Відповідно до пункту 3 ст. 131-1 Проекту, до компетенції прокуратури віднесено представництво інтересів держави у суді в порядку, визначеному законом, до того ж — у виняткових випадках.

Що ж стосується захисту прав людини, то Венеціанська комісія ще в 1997 році висловила думку, що прокурорське представництво в суді має обмежуватись випадками, в яких фігурує публічний інтерес, тобто інтерес держави, де немає конфлікту з основними правами і свободами особи. У подальшому Венеціанська комісія уже не висувала таких зауважень, проте… естафету підхопила наша Конституційна комісія, яка взагалі пропонує виключити цю частину представницької функції прокуратури, обмеживши її лише захистом інтересів держави.

Найефективнішим засобом позбавити прокуратуру представницьких повноважень є покладення на неї обов'язку вносити судовий збір за пред'явлення позову. Іншими словами, якщо прокурору так закортіло пред'явити позов, нехай відшукує кошти в сімейному бюджеті. За заявою одного із учасників обговорення Проекту, такий крок переслідує мету досягти процесуальної рівності сторін спору. Як колись говорили: «Формально правильно, а по суті — знущання».

Відповідно до пункту 2 ст. 131-1 Проекту, на прокуратуру пропонується покласти «організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласною діяльністю органів правопорядку.». Зазначена функція полягає у здійсненні нагляду за додержанням законів органами і посадовими особами, які здійснюють досудове кримінальне провадження. Ця наглядова функція набуває форми процесуального керівництва розслідуванням у межах окремих кримінальних проваджень. Але чи можна ототожнювати прокурорський нагляд у зазначеній сфері з процесуальним керівництвом? Гадаємо, що так, якщо врахувати обов'язковість вказівок прокурора і його право самостійного прийняття процесуальних рішень, за винятком випадків, коли такі рішення приймає слідчий суддя. Отже, поняття «прокурорський нагляд за додержанням законів при проведенні досудового розслідування у формі процесуального керівництва розслідуванням» варто закріпити на конституційному рівні.

Навряд чи можна вважати, що прокурор, як про це йдеться у Проекті, здійснює організацію досудового розслідування, оскільки суто організаційні питання відносяться до компетенції керівника органів досудового розслідування (ст. 39 КПК України). Для фіксації на конституційному рівні інших питань що виникають під час кримінального провадження, як і нагляду за негласною діяльністю органів правопорядку, немає потреби.

Отже, пропонуємо викласти цю функцію Конституції просто і зрозуміло: «нагляд за додержанням законів у досудовому кримінальному провадженні у формі процесуального керівництва розслідуванням». Усі деталі — в Кримінальному процесуальному кодексі України.

З проекту «випала» така функція прокуратури, передбачена у ст. 26 чинного Закону України «Про прокуратуру», як «нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян». Автори Проекту, очевидної вважають, що стан законності у цій сфері є задовільним, або що порушення закону, які все ж мають місце можуть бути усунуті після втручання органів кримінально-виконавчої системи. Тому відвідання прокурором слідчих ізоляторів, установ відбування покарань уже не є необхідністю. Що це — ще один вклад авторів Проекту у забезпечення прав осіб які складають контингент відповідних установ?

Прийняття такого рішення на практиці неминуче призведе до загострення кримінальної ситуації у місці застосування заходів примусового характеру, викличе спалахи масової непокори з усіма наслідками, Крім прокуратури зараз практично відсутні позавідомчі органи державного контролю, хіба що за винятком Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини з його більш ніж обмеженими можливостями.

Ці питання мають бути предметом обговорення не лише у вузькому колі науковців, але й практичних працівників, у тому числі молодого поповнення, зацікавленого в повноцінному функціонуванні прокуратури.

Вісн. прокуратури.- 2015. — № 10. — С. 5-10.